摘 要：新時(shí)代新征程需要以深化農(nóng)村改革開創(chuàng)全面深化改革新局面。謀劃新發(fā)展階段深化農(nóng)村改革，需要聚焦應(yīng)對中長期農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化挑戰(zhàn)，滿足推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新需求，推動(dòng)糧食安全戰(zhàn)略適時(shí)轉(zhuǎn)向食物安全戰(zhàn)略，增強(qiáng)要素優(yōu)先投入的內(nèi)源動(dòng)力，重塑鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融入經(jīng)濟(jì)循環(huán)的升級路徑，創(chuàng)建適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的創(chuàng)新體系，建立匹配農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合的治理架構(gòu)。短期內(nèi)，聚焦完善推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的體制機(jī)制，以“一主線兩支柱一融合”為深化農(nóng)村改革戰(zhàn)略布局，探索中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化制度體系。一是統(tǒng)籌發(fā)揮土地生產(chǎn)要素和兜底保障功能，健全農(nóng)村土地權(quán)利分置和權(quán)能配置制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素市場有效銜接，探索保障農(nóng)民在城鄉(xiāng)“兩棲”流動(dòng)的制度機(jī)制；二是健全中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化制度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國中國特色與共同特征的內(nèi)在聯(lián)系；三是探索中國特色農(nóng)村現(xiàn)代化方案，建立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)民全面發(fā)展、內(nèi)生型鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村治理賦能的推進(jìn)機(jī)制；四是統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興，堅(jiān)持科學(xué)的改革方法論，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化融合發(fā)展。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村全面振興；深化農(nóng)村改革；農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力；城鄉(xiāng)融合發(fā)展
以農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化更好推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，需要通過深化農(nóng)村改革建立中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)機(jī)制，為鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入持久動(dòng)能。農(nóng)業(yè)農(nóng)村已進(jìn)入新發(fā)展階段，以往尚未根本解決的問題和新發(fā)展階段的挑戰(zhàn)交織并存。以往尚未根本解決的問題有糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的資源壓力、小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化難題、農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系整體效能不高、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對鄉(xiāng)村振興的限制、要素優(yōu)先投入的制度障礙等；新發(fā)展階段面臨的挑戰(zhàn)有處理保障糧食安全與貫徹大食物觀、農(nóng)民持續(xù)增收與全面發(fā)展訴求、土地資源閑置與用地約束、分散化小農(nóng)戶與現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型等矛盾關(guān)系。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的階段性遞進(jìn)目標(biāo)，兼顧中長期動(dòng)態(tài)需求接續(xù)性深化農(nóng)村改革是應(yīng)對上述問題和挑戰(zhàn)的根本之策。黨的十八大以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村各個(gè)領(lǐng)域的深化改革陸續(xù)展開，在糧食安全、持續(xù)減貧、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、共同富裕等方面取得了歷史性進(jìn)展，開創(chuàng)了新時(shí)代“三農(nóng)”工作新局面。黨的二十屆三中全會(huì)圍繞完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，明確了未來一個(gè)時(shí)期深化農(nóng)村改革方向。以推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的政治站位，分析農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的短期問題和中長期挑戰(zhàn)，明確深化農(nóng)村改革攻堅(jiān)任務(wù)和突破方向，系統(tǒng)性謀劃短期內(nèi)的改革舉措，對于開辟中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路具有重要意義。
學(xué)界圍繞深化農(nóng)村改革的決策部署和地方實(shí)踐開展了大量研究，已從專題討論轉(zhuǎn)向系統(tǒng)研究。專題討論有城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”、宅基地制度改革、小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接、鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新等，主要是呈現(xiàn)過程、解讀政策、評估成效、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提出建議等。全面小康社會(huì)建設(shè)任務(wù)如期完成后，系統(tǒng)梳理、繼續(xù)深化農(nóng)村改革的研究迅速增多。一是關(guān)于改革經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者認(rèn)為是以市場化改革賦予和保障農(nóng)民權(quán)益，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力為基本邏輯，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)的理論指導(dǎo)、農(nóng)民主體地位、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展等原則，做到了確保市場有效與堅(jiān)持政府有為、基層創(chuàng)新推動(dòng)與頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)的有效結(jié)合。二是關(guān)于改革任務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為是破解農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束和綜合競爭力低、農(nóng)民增收動(dòng)力弱等難題，探索統(tǒng)一經(jīng)營和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式、優(yōu)質(zhì)要素投入鄉(xiāng)村振興機(jī)制、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制等，可以歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)模經(jīng)營、資源配置、鄉(xiāng)村治理、社會(huì)保障等核心問題。三是關(guān)于改革思路。圍繞貫徹黨的二十大決策部署，有學(xué)者認(rèn)為要找準(zhǔn)處理好農(nóng)民和土地關(guān)系的突破口，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，推進(jìn)農(nóng)村改革的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)改革的協(xié)同推進(jìn)，化解保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收的目標(biāo)沖突。四是關(guān)于改革舉措。有學(xué)者認(rèn)為要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、探索多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”制度改革，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興，健全財(cái)政金融和社會(huì)資本投入機(jī)制等。
總體上看，現(xiàn)有研究對深化農(nóng)村改革作了系統(tǒng)梳理，但與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的“全面”要求相比，現(xiàn)有研究主要聚焦了已經(jīng)部署開展的改革，對制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的系統(tǒng)性、全局性問題關(guān)注較少，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)民發(fā)展等改革短板也缺乏關(guān)注。而且，現(xiàn)有研究缺乏應(yīng)對中長期新任務(wù)新挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略謀劃，特別是對踐行大農(nóng)業(yè)觀和大食物觀、發(fā)展現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新縣域城鄉(xiāng)融合機(jī)制、構(gòu)建新型生產(chǎn)關(guān)系等的改革謀劃明顯不足，容易使短期深化改革舉措為中長期推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化積累新的矛盾。本研究立足新階段發(fā)展形勢的動(dòng)態(tài)變化，系統(tǒng)化分析推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的邏輯關(guān)聯(lián)以及推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的體制機(jī)制障礙，明確中長期深化農(nóng)村改革的攻堅(jiān)任務(wù)，并謀劃當(dāng)前深化農(nóng)村改革的戰(zhàn)略布局和重要舉措。
一、黨的十八大以來深化農(nóng)村改革取得的進(jìn)展成效
黨的十八大以來，圍繞落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針，聚焦實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從中央到地方全面推進(jìn)、持續(xù)深化農(nóng)村改革（表1）。基本建立了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的制度框架，實(shí)現(xiàn)了“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，為取得讓全體農(nóng)民同步進(jìn)入全面小康的歷史性成就奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
（一）糧食安全保障制度體系得到持續(xù)優(yōu)化
圍繞踐行“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，實(shí)施了糧食安全黨政同責(zé)、最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策、糧食儲(chǔ)備和流通體系等改革舉措，基本建立了產(chǎn)區(qū)銷區(qū)共同保障糧食安全的責(zé)任機(jī)制和政策框架。《中華人民共和國糧食安全保障法》（以下簡稱“《糧食安全保障法》”）2024年6月1日起施行。耕地保護(hù)建設(shè)方面，緊抓用途管控和地力提升，建立“長牙齒”耕地保護(hù)政策體系，修訂的《中華人民共和國土地管理法》以“永久基本農(nóng)田”取代“基本農(nóng)田”，出臺《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》，建立嚴(yán)格考核、終身追責(zé)的耕地保護(hù)責(zé)任制，健全高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和管護(hù)機(jī)制。2021年至2024年全國耕地總量實(shí)現(xiàn)連續(xù)凈增長，建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)1萬億斤以上糧食產(chǎn)能。糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)方面，緊抓責(zé)任落實(shí)和政策落地，建立產(chǎn)區(qū)銷區(qū)共同抓糧食安全新機(jī)制，健全平急兩用的農(nóng)業(yè)應(yīng)急救災(zāi)體系，穩(wěn)定并擴(kuò)大糧食播種面積、推動(dòng)糧食單產(chǎn)提升和油料作物擴(kuò)種。2023年全國糧食播種面積17.8億畝，比2019年增加2.5%，農(nóng)作物受災(zāi)面積相比2012年到2016年平均值下降59.2%，2024年全國糧食播種面積比2023年增加0.3%。利益補(bǔ)償機(jī)制方面，緊抓收入保障和發(fā)展支持，健全補(bǔ)貼、價(jià)格、儲(chǔ)備、流通、保險(xiǎn)等支持保護(hù)政策，鼓勵(lì)地方因地制宜出臺規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等獎(jiǎng)助政策，加大對糧食產(chǎn)區(qū)特別是產(chǎn)糧大縣的轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度。這些改革舉措為克服國際形勢、極端天氣、意外沖擊等多重挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)糧食連續(xù)增產(chǎn)豐產(chǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，2024年全國糧食產(chǎn)量首次超過了1.4萬億斤。
（二）要素優(yōu)先投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村機(jī)制基本建立
黨的十八大以來，以政府有為促進(jìn)市場有效，撬動(dòng)工商企業(yè)、社會(huì)組織、各類人才等參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，推動(dòng)土地、人力、物力、財(cái)力等向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移。
土地要素方面，緊抓權(quán)能完善和權(quán)益保障，分類別逐步深化農(nóng)村土地制度改革，健全促進(jìn)土地投入鄉(xiāng)村振興的法規(guī)政策。開展承包地“三權(quán)分置”改革，推進(jìn)“二輪延包”試點(diǎn)，探索既能保障集體和農(nóng)民權(quán)益又能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營機(jī)制。穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革，探索權(quán)利配置、權(quán)能完善、規(guī)范管理、住房保障、盤活利用等制度，經(jīng)過兩輪試點(diǎn)宅基地盤活利用成為鄉(xiāng)村發(fā)展用地的重要來源。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，2023年300余個(gè)試點(diǎn)縣（區(qū)）完成入市719宗，1.31萬畝，成交金額185.2億元，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模1441.57億元。
人才保障方面，緊抓引育結(jié)合和用留互促，建立了由行政選派、創(chuàng)業(yè)扶持、技能培訓(xùn)、教育培養(yǎng)、待遇保障等舉措組成的鄉(xiāng)村人才振興工作機(jī)制。如健全了派駐、掛職、選調(diào)等制度，開展了鄉(xiāng)村職業(yè)職稱評審評定，探索了新農(nóng)人新村民制度機(jī)制。各地培育村級組織后備力量、青年黨員、“一肩挑”負(fù)責(zé)人等，探索免費(fèi)農(nóng)科生、定向委托培養(yǎng)、農(nóng)技人員和村干部學(xué)歷提升等新機(jī)制。截至2022年底，全國在崗駐村工作隊(duì)員56.3萬人，共有農(nóng)村實(shí)用人才2200多萬人。
資金投入方面，緊抓財(cái)政撬動(dòng)和市場機(jī)制，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的穩(wěn)定增長。明確把支持鄉(xiāng)村振興作為約束性和考核性任務(wù)，實(shí)行聚焦重點(diǎn)任務(wù)統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金，加強(qiáng)政府部門、金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保企業(yè)支農(nóng)協(xié)作，創(chuàng)新運(yùn)用政策和金融手段，引導(dǎo)金融資本牽動(dòng)社會(huì)資本投入鄉(xiāng)村振興。持續(xù)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)村資源資產(chǎn)與社會(huì)資本銜接準(zhǔn)備條件。如實(shí)施成員界定、清產(chǎn)核資、股份確權(quán)、規(guī)范管理等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索把生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本的有效機(jī)制。
（三）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興增收富民機(jī)制初步創(chuàng)立
聚焦以產(chǎn)業(yè)振興夯實(shí)全面振興基礎(chǔ)，構(gòu)建增收富民導(dǎo)向的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策體系。一是創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。統(tǒng)籌新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和小農(nóng)戶發(fā)展，建立家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社的規(guī)范提升機(jī)制，探索新型主體示范、專業(yè)服務(wù)引領(lǐng)、集體組織銜接、產(chǎn)業(yè)融合賦能路徑，把小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，不斷豐富立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。二是發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。建立組織部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共同推進(jìn)新機(jī)制，支持資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等多樣化發(fā)展途徑，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運(yùn)行機(jī)制，鼓勵(lì)探索飛地抱團(tuán)、跨村聯(lián)營、片區(qū)組團(tuán)等區(qū)域共富新模式，出臺《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供法治保障。三是培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)骨干主體。除了發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體外，還培育多元化、市場化的專業(yè)化服務(wù)主體，并通過創(chuàng)業(yè)扶持、平臺賦能、園區(qū)集聚等舉措培育壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)主體。目前，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織超過109萬個(gè)、縣級及以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)超過9萬家、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計(jì)數(shù)量超過1220萬。四是推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。以農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為政策導(dǎo)向，統(tǒng)籌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村工業(yè)、生活服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等，促進(jìn)農(nóng)村多元功能價(jià)值轉(zhuǎn)化，健全工商資本監(jiān)督約束和農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，初步建立了把產(chǎn)業(yè)鏈更多環(huán)節(jié)留在農(nóng)村，把價(jià)值鏈更多收益留給農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。2023年全國農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為15.3%；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)扭弱轉(zhuǎn)強(qiáng)，無經(jīng)營性收入的村莊占比從2012年的31.1%減少到2023年的20.6%，超過50萬元的村莊占比從2.7%增加到12.6%；城鄉(xiāng)居民可支配收入比值到2024年縮小至2.34。
（四）農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新自立自強(qiáng)體系有所突破
圍繞破除農(nóng)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)障礙，深化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系改革，為突破性、顛覆性創(chuàng)新成果涌現(xiàn)以及新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式加速發(fā)展創(chuàng)造條件。一是健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新機(jī)制。緊盯世界農(nóng)業(yè)科技前沿，以政府財(cái)政保障調(diào)動(dòng)科研機(jī)構(gòu)和市場主體的積極性，建設(shè)國家農(nóng)業(yè)科技戰(zhàn)略力量和重大創(chuàng)新平臺，開展核心技術(shù)研發(fā)攻關(guān)重大行動(dòng)。2021年起實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)，建成國家農(nóng)作物種質(zhì)資源庫和國家海洋漁業(yè)生物種質(zhì)資源庫，建立了超級稻、矮敗小麥、雜交玉米等高效育種技術(shù)體系，培育出數(shù)萬個(gè)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)作物新品種新組合，基本實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)作物良種全覆蓋、“中國糧用中國種”。實(shí)施科研管理和成果評價(jià)機(jī)制改革，探索符合科研規(guī)律的經(jīng)費(fèi)管理辦法，破除“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)”評價(jià)導(dǎo)向，努力建立“把論文寫在大地上”的評價(jià)機(jī)制。二是健全創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。不斷增強(qiáng)市場主體中介作用，發(fā)展專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建了農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)、高校和科研院所、多元市場主體共同參與，開放競爭、協(xié)同高效的農(nóng)業(yè)科技社會(huì)化服務(wù)體系。一些地方探索區(qū)域性農(nóng)技推廣服務(wù)中心模式，發(fā)揮龍頭企業(yè)、服務(wù)公司、新型主體作用，形成區(qū)域性農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化應(yīng)用推廣聯(lián)合體或綜合體。目前，中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新整體邁進(jìn)了世界第一方陣，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率從2012年的54.5%提升至2024年的63.2%。
（五）農(nóng)民農(nóng)村共同富裕制度框架初步搭建
圍繞推動(dòng)全體農(nóng)民如期實(shí)現(xiàn)全面小康并向共同富裕邁進(jìn)，破除制約農(nóng)民全面發(fā)展的體制機(jī)制障礙，探索農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民現(xiàn)代化推進(jìn)機(jī)制。一是探索構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。明確以縣城為重要載體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，以戶籍制度改革推動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口融入城市，探索城鄉(xiāng)互聯(lián)互通的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)機(jī)制，建立健全農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等保障機(jī)制和服務(wù)體系，不斷縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會(huì)保障差距，為破除縣域城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件。二是建立健全農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)維護(hù)機(jī)制。以“廁所革命”、垃圾處理、污水處理、村莊清潔等為切入點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，綠化美化村容村貌，探索人居環(huán)境設(shè)施運(yùn)營服務(wù)體系，不斷提升農(nóng)村宜居宜業(yè)水平。2024年生活垃圾得到收運(yùn)處理的行政村比例超過90%，開展清潔行動(dòng)的村莊超過95%，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過75%，農(nóng)村生活污水治理（管控）率超過45%。三是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。圍繞破解村集體功能弱化、農(nóng)民參與不足問題，因地制宜探索抓黨建促進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐形式，推廣積分制、網(wǎng)格化、志愿服務(wù)、數(shù)字治理等地方創(chuàng)新實(shí)踐。目前，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架已基本形成，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的廣度深度明顯改善。四是探索農(nóng)村精神文明建設(shè)工作機(jī)制。新時(shí)代文明實(shí)踐中心實(shí)現(xiàn)全覆蓋，村級中心成為黨建活動(dòng)、政策宣講、基層治理、志愿服務(wù)、文化娛樂的綜合性服務(wù)平臺，初步形成了以新時(shí)代文明實(shí)踐活動(dòng)為載體，以弘揚(yáng)和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀為主線，以繁榮文化、移風(fēng)易俗、平安鄉(xiāng)村為主要內(nèi)容，以文明村鎮(zhèn)、文明家庭創(chuàng)建為路徑的農(nóng)村精神文明建設(shè)推進(jìn)機(jī)制。到2022年底，建立紅白喜事簡辦制度的村數(shù)達(dá)到46.1萬個(gè)，評選“農(nóng)村文明家庭”等1874.4萬戶、“農(nóng)村道德模范”等429.9萬人，發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)的村數(shù)已達(dá)8.7萬個(gè)。
二、深化農(nóng)村改革、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的障礙
深化改革破除制約鄉(xiāng)村全面振興的深層次體制機(jī)制障礙，需要從應(yīng)對中長期農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新挑戰(zhàn)出發(fā)，審視當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的矛盾問題。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)將面臨糧食安全向食物安全轉(zhuǎn)型、新質(zhì)生產(chǎn)力引發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)變革、農(nóng)村空心化老齡化、打破縣域城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等帶來的新任務(wù)新挑戰(zhàn)。這些與短期協(xié)調(diào)糧食安全與農(nóng)民增收的目標(biāo)沖突、分散式小農(nóng)戶與現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的發(fā)展矛盾、城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向流動(dòng)的制度壁壘、資源低效利用與有效盤活的產(chǎn)權(quán)約束等矛盾時(shí)空交織，構(gòu)成了深化農(nóng)村改革要解決的體制機(jī)制障礙。
（一）保障糧食安全與踐行大食物觀的制度銜接障礙
口糧需求達(dá)到頂峰后緩慢下降將減輕糧食保供壓力。但美好生活逐步實(shí)現(xiàn)將帶動(dòng)食物需求總量增長、結(jié)構(gòu)升級，加劇資源環(huán)境約束。中國食物自給率2050年將下降到86%左右，相比2019年大米和小麥需求量到2050年將下降20.9%、18.0%，而玉米、大豆、肉蛋奶、水產(chǎn)等將保持持續(xù)增長。踐行大食物觀將面臨統(tǒng)籌糧食穩(wěn)產(chǎn)保供和多元食物開發(fā)的新矛盾。
一是種糧農(nóng)民和糧食產(chǎn)區(qū)的發(fā)展權(quán)益保障問題。對種糧利益補(bǔ)償主要還是中央財(cái)政縱向支持，無法從根本上解決“糧財(cái)?shù)箳臁薄＜Z食安全責(zé)任仍要更多地由糧食產(chǎn)區(qū)承擔(dān)，從而擠壓糧食產(chǎn)區(qū)縣域發(fā)展和鄉(xiāng)村振興投入。“種糧吃虧”本質(zhì)是發(fā)展權(quán)益得不到保障，會(huì)加快糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮，加大糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的發(fā)展落差。
二是耕地建設(shè)和管護(hù)利用的多元主體融合問題。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)、管護(hù)、經(jīng)營、監(jiān)督等分散于不同利益主體，實(shí)際經(jīng)營主體并沒有參與建設(shè)、管護(hù)和監(jiān)督，導(dǎo)致資金使用效率低、耕地建設(shè)質(zhì)量低，管護(hù)和監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不到位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施同樣存在類似問題。
三是糧食生產(chǎn)與食物開發(fā)的空間協(xié)同布局問題。糧食產(chǎn)區(qū)總體萎縮且向綜合資源條件較差的地區(qū)轉(zhuǎn)移（圖1），降低了空間農(nóng)業(yè)資源利用效率。耕地資源緊張地區(qū)高強(qiáng)度開發(fā)利用邊緣耕地或非耕地，出現(xiàn)了耕地上山、擠占養(yǎng)殖水面、過度開墾草原森林現(xiàn)象，加劇了多元食物開發(fā)的空間沖突，如糧油菜糖果爭地矛盾。
四是食物開發(fā)和部門協(xié)作的矛盾關(guān)系。踐行大食物觀需要多部門多系統(tǒng)有效協(xié)作。山水林湖草沙海的生態(tài)保護(hù)政策嚴(yán)格，對食物開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制較多。踐行大食物觀的制度探索和政策落地還是各部門各系統(tǒng)單獨(dú)推進(jìn)，兼容生態(tài)保護(hù)、食物開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需破除的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)障礙明顯存在。
（二）要素外生導(dǎo)入與內(nèi)生合力驅(qū)動(dòng)的銜接轉(zhuǎn)換障礙
內(nèi)源增長、內(nèi)生發(fā)展是農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的根本動(dòng)力。現(xiàn)有對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要素投入仍以政府動(dòng)員為主，要素流動(dòng)被城鎮(zhèn)化工業(yè)化驅(qū)動(dòng)，內(nèi)生投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的體制機(jī)制障礙仍然存在。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)漸進(jìn)破除，如果不能實(shí)現(xiàn)內(nèi)生投入與外生導(dǎo)入的動(dòng)態(tài)匹配協(xié)同，將加劇農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要素失衡。
一是土地優(yōu)先投入鄉(xiāng)村和要素功能發(fā)揮的制度障礙。土地作為優(yōu)勢資源反而成為鄉(xiāng)村振興約束。農(nóng)村集體所有土地直接入市和盤活利用限制較多，仍被優(yōu)先用于城市建設(shè)發(fā)展，不能形成促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的循環(huán)驅(qū)動(dòng)機(jī)制。農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能將伴隨農(nóng)民城鄉(xiāng)流動(dòng)長期存在，制約了土地要素功能發(fā)揮，使土地要素緊缺、低效閑置長期并存，如農(nóng)村村均空閑廢棄宅基地65.4畝。
二是人才內(nèi)生培育和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)融入鄉(xiāng)村的制度障礙。體制內(nèi)派駐為主的人才輸入格局出現(xiàn)了數(shù)量過剩、知識結(jié)構(gòu)不匹配、作用弱化問題。鄉(xiāng)村企業(yè)家、帶頭人，現(xiàn)代服務(wù)技能人才，鄉(xiāng)村治理青年骨干等內(nèi)生性人才缺口持續(xù)擴(kuò)大。鄉(xiāng)村人才政策對村級組織、鄉(xiāng)村企業(yè)的人才招引待遇、成長、福利等含金量少。城鄉(xiāng)人才政策差距明顯，特別是農(nóng)村營商環(huán)境、公共服務(wù)、社會(huì)融入短板突出。
三是多元渠道資金高效投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的制度障礙。多元渠道資金供給協(xié)同不足、效益不高。不少地方財(cái)政資金在流程上的流失和浪費(fèi)較多，統(tǒng)籌整合使用規(guī)范性不足。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得的貸款，形式是抵押或授信，實(shí)質(zhì)是政府擔(dān)保。多元渠道資金難以實(shí)現(xiàn)向內(nèi)生投入轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵原因是，城鄉(xiāng)要素內(nèi)生循環(huán)的產(chǎn)業(yè)通道和驅(qū)動(dòng)機(jī)制不暢，尤其是先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的直接帶動(dòng)渠道尚未建立起來。
四是化解資源要素整合盤活畸高成本的制度障礙。農(nóng)民城鄉(xiāng)流動(dòng)和城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致農(nóng)村人口與集體經(jīng)濟(jì)組織成員分離（圖2）。未來，已市民化卻仍持有農(nóng)村發(fā)展權(quán)益的人口、不持有農(nóng)村發(fā)展權(quán)益的農(nóng)村常住人口同時(shí)迅速增多，導(dǎo)致部分群體在享受農(nóng)村發(fā)展收益的同時(shí)卻不必承擔(dān)發(fā)展義務(wù)，逐步從作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“穩(wěn)定器”變?yōu)樽璧K農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要因素。關(guān)鍵原因是盤活閑置低效的資源要素將長期受到制度成本限制，如土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成本、閑置農(nóng)房盤活利用成本、替代生計(jì)保障的利益補(bǔ)償?shù)取?
（三）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)高效發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制亟待重塑
推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興需要應(yīng)對保障小農(nóng)戶和老年農(nóng)民生計(jì)，城市產(chǎn)業(yè)和區(qū)域分化的外部壓力，小微主體和規(guī)模主體的發(fā)展矛盾，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)收入差距與農(nóng)民增收動(dòng)力減弱的矛盾。
一是老弱主體發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的矛盾。全國抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，參與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人員中50歲及以上、60歲及以上占70.2%、37.2%。“老人農(nóng)業(yè)”將使小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨新挑戰(zhàn)。未來，缺乏農(nóng)事經(jīng)驗(yàn)、不會(huì)種地的返鄉(xiāng)農(nóng)民迅速增多，保障老年農(nóng)民生計(jì)將放大小農(nóng)戶弊端，增加規(guī)模經(jīng)營成本。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)主體多數(shù)是作坊式老齡農(nóng)戶，也面臨保障生計(jì)和轉(zhuǎn)型升級的矛盾。
二是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的矛盾。以農(nóng)業(yè)為根基的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合路徑和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在要素競爭、空間排斥問題。受城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)通的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施、服務(wù)差異影響，農(nóng)村產(chǎn)品上行不暢、城市服務(wù)下沉機(jī)制缺乏。如果不注重城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，將使下鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)和本土產(chǎn)業(yè)不兼容，不僅不能帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級，反而擠壓本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。
三是縮小收入差距與農(nóng)民增收降速的矛盾。農(nóng)民老齡化驅(qū)使外出務(wù)工轉(zhuǎn)向就近務(wù)工使工資收入增速下降，同時(shí)經(jīng)營收入受到年齡結(jié)構(gòu)、規(guī)模約束、營商環(huán)境等影響面臨增長瓶頸。不少老年農(nóng)民退出生計(jì)勞動(dòng)后收入下降。共同富裕導(dǎo)向的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，注重為老弱群體創(chuàng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，與建強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系沖突，為經(jīng)營方式創(chuàng)新帶來挑戰(zhàn)。
四是創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持與要素市場引導(dǎo)的矛盾。適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的農(nóng)村要素市場尚未建立起來。現(xiàn)有適應(yīng)小農(nóng)戶和小微主體的要素市場，對規(guī)模主體專業(yè)化發(fā)展的要素支撐有限。多數(shù)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主體仍要依賴城市要素市場。農(nóng)村營商環(huán)境短板突出，尊重創(chuàng)業(yè)的氛圍尚未形成，特別是非經(jīng)營性成本高、合理權(quán)益得不到保障制約了青年群體在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)。
（四）適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力的農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新體系亟待重塑
農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新體系尚不具備支撐創(chuàng)新要素城鄉(xiāng)循環(huán)流動(dòng)，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力在農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的基本條件。除了農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系整體效能不高外，還存在農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新基礎(chǔ)不均衡、農(nóng)民綜合素質(zhì)和科學(xué)素養(yǎng)不到位、創(chuàng)新生產(chǎn)與需求脫節(jié)錯(cuò)配等問題。
一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新失衡矛盾突出。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是政策支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的主要內(nèi)容。然而，其他方面創(chuàng)新的短板制約迅速凸顯，如制約創(chuàng)新成果應(yīng)用的主要是組織機(jī)制、經(jīng)營方式。農(nóng)村現(xiàn)代化的創(chuàng)新部署和資源投入明顯不足，如鄉(xiāng)村建設(shè)和治理、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、綠色發(fā)展等領(lǐng)域。
二是小微主體創(chuàng)新服務(wù)兼容不暢。農(nóng)業(yè)科技社會(huì)化服務(wù)局限在技物技服結(jié)合的經(jīng)營性創(chuàng)新成果，大部分基礎(chǔ)性創(chuàng)新成果仍需借助公益性服務(wù)體系。農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)技推廣、農(nóng)民教育、農(nóng)村科普等公益性服務(wù)體系均存在專業(yè)不足、機(jī)制不活的能力短板，偏向服務(wù)大型企業(yè)和規(guī)模大戶。必須重塑經(jīng)營性與公益性服務(wù)的結(jié)合機(jī)制，兼容規(guī)模主體和小微主體，才能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)內(nèi)生循環(huán)。
三是創(chuàng)新資源集中配置效率不高。科技創(chuàng)新體制改革忽視了統(tǒng)籌基礎(chǔ)研究、科技攻關(guān)、轉(zhuǎn)化應(yīng)用的資源分配機(jī)制，導(dǎo)致創(chuàng)新資源在區(qū)域、領(lǐng)域、主體等層面過度集中。這使創(chuàng)新投入沉淀在部分環(huán)節(jié)，增加了科技創(chuàng)新體制改革的難度。很多品種試驗(yàn)示范時(shí)單產(chǎn)很高，一到大田就變成普通產(chǎn)量。打破創(chuàng)新資源的集中壟斷，將是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新體系改革面臨的挑戰(zhàn)。
四是農(nóng)民科學(xué)素養(yǎng)提升機(jī)制缺位。高素質(zhì)農(nóng)民是新質(zhì)生產(chǎn)力在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵載體。科學(xué)素養(yǎng)不高對農(nóng)民整體素質(zhì)提升限制明顯。農(nóng)民教育培訓(xùn)集中在產(chǎn)業(yè)技能，以新型經(jīng)營主體和鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)主體為對象，對科學(xué)素養(yǎng)、生活技能提升較為忽視，相關(guān)制度和體系建設(shè)尚未納入改革統(tǒng)籌考慮。承擔(dān)科普任務(wù)的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)，與農(nóng)技推廣體系職能交叉但分屬不同部門，不能做到功能互補(bǔ)。
（五）匹配農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合的治理機(jī)制亟待探索
實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的外源向內(nèi)生動(dòng)能轉(zhuǎn)換，亟須拓展鄉(xiāng)村治理對全面振興的固本賦能增效功能，應(yīng)對城鄉(xiāng)關(guān)系和村莊布局調(diào)整，為構(gòu)建新型生產(chǎn)關(guān)系實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合提供治理支撐。現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體系聚焦防范化解矛盾、動(dòng)員村民參與，且改革進(jìn)度不平衡問題較為突出，不能滿足激發(fā)鄉(xiāng)村全面振興內(nèi)生動(dòng)力的要求。
一是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理機(jī)制缺位。城鄉(xiāng)治理體系分割本身是打破縣域城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的堵點(diǎn)。打破縣域城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)利益格局的深度調(diào)整，如生活就業(yè)格局、公共服務(wù)格局、組織運(yùn)行秩序等，需要抓緊探索城鄉(xiāng)治理從銜接到融合的過渡機(jī)制。
二是農(nóng)民主導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)的治理機(jī)制缺位。自下而上的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施和農(nóng)民參與機(jī)制尚未普遍建立，如村莊規(guī)劃排斥村民參與和資源分配過度集中。多數(shù)村莊名義上有了規(guī)劃，但很少有村民參與村莊規(guī)劃。一些地方把政策資源集中到示范村、景觀村、道旁村進(jìn)行過度建設(shè)，人口集中、位置偏遠(yuǎn)的普通村莊得不到政策支持。把農(nóng)民主導(dǎo)和參與由紙面口頭落實(shí)到工作流程仍需探索實(shí)現(xiàn)形式。
三是支撐新型生產(chǎn)關(guān)系的治理機(jī)制缺位。現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體系適應(yīng)了小農(nóng)戶和小微、老弱主體的發(fā)展訴求，對新質(zhì)生產(chǎn)力改造、淘汰、銜接傳統(tǒng)生產(chǎn)力的環(huán)境塑造缺乏有效匹配，尤其是不適應(yīng)新質(zhì)勞動(dòng)者培育成長、引進(jìn)融入、流動(dòng)支撐的治理需求。如無人駕駛、智能技術(shù)普及將使大量老弱勞動(dòng)力退出生計(jì)勞動(dòng)，需要探索新的治理機(jī)制防范與城鎮(zhèn)化工業(yè)化節(jié)奏的“失調(diào)”風(fēng)險(xiǎn)。
四是黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的治理機(jī)制缺位。一些地方注重形式上的黨建，掛牌子、貼標(biāo)語、立展板、樹典型，對黨員隊(duì)伍老弱化、青年黨員發(fā)展、帶頭人選拔培養(yǎng)等束手無策。一些“黨建+”已經(jīng)超出了基層黨組織職責(zé)范圍，出現(xiàn)了新的定位不清、政企不分問題。部分地方推進(jìn)聯(lián)村發(fā)展和行政村撤并，基層黨組織調(diào)整不到位，導(dǎo)致小村弱村黨組織弱化。
上述制約鄉(xiāng)村全面振興的體制機(jī)制障礙，是深化農(nóng)村改革落地見效過程中傳統(tǒng)問題的新變化、新階段新問題新挑戰(zhàn)相互作用的綜合呈現(xiàn)。一是區(qū)域差異疊加改革進(jìn)度不一。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合程度高，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板突出。農(nóng)村改革試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面，不同地區(qū)落實(shí)改革、推動(dòng)改革的進(jìn)度差異明顯，深化改革的力度也千差萬別。兩者相互作用導(dǎo)致在全國層面制約鄉(xiāng)村振興的新老問題交織。二是趕超轉(zhuǎn)型多個(gè)階段矛盾問題相互疊加。現(xiàn)代化多個(gè)階段時(shí)空疊加是中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的典型特征，表現(xiàn)在區(qū)域分層和群體分化兩個(gè)方面。多個(gè)階段時(shí)空疊加使深化農(nóng)村改革，在不斷破解矛盾問題的同時(shí)，又需要同時(shí)面對矛盾問題組合變化和新階段新問題。特別是當(dāng)前階段需要應(yīng)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國提出的新任務(wù)新挑戰(zhàn)。三是集成改革條塊落實(shí)弱化改革成效。深化農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)和決策部署注重了系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，但改革決策落實(shí)、措施落地仍是區(qū)域和部門的條塊化執(zhí)行。一些地方和部門認(rèn)識不到位，研究部署和推動(dòng)改革滯后，造成部分區(qū)域領(lǐng)域改革緩慢。有些地方和部門選擇性推進(jìn)改革，忽視不同改革的協(xié)同推進(jìn)，導(dǎo)致改革成效無法顯現(xiàn)甚至因改革產(chǎn)生新問題。這些原因反映的問題需要在新一輪深化農(nóng)村改革過程中統(tǒng)籌解決。
三、新發(fā)展階段深化農(nóng)村改革的攻堅(jiān)任務(wù)
謀劃部署深化農(nóng)村改革，要以大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀為指引，以發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，創(chuàng)造城鄉(xiāng)融合、共同富裕、農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的實(shí)現(xiàn)條件。中長期攻堅(jiān)任務(wù)是聚焦健全推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的長效機(jī)制，建立統(tǒng)籌保障糧食安全和多元食物供給的食物安全戰(zhàn)略體系，構(gòu)建要素優(yōu)先和內(nèi)生投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村機(jī)制、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)生發(fā)展和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合機(jī)制、適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)機(jī)制，匹配農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村治理賦能機(jī)制。
（一）推動(dòng)糧食安全戰(zhàn)略適時(shí)轉(zhuǎn)向食物安全戰(zhàn)略
踐行大食物觀已經(jīng)到了實(shí)質(zhì)落地階段，需要做出制度安排，推動(dòng)供給導(dǎo)向數(shù)量保障的糧食安全戰(zhàn)略向需求導(dǎo)向營養(yǎng)健康的食物安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。深化改革的攻堅(jiān)任務(wù)是處理好糧食生產(chǎn)保供與多元食物供給關(guān)系，實(shí)現(xiàn)保障糧食安全與踐行大食物觀的制度銜接。一是建立種糧農(nóng)民發(fā)展權(quán)益保障機(jī)制。突破利益補(bǔ)償政策框架的局限性，以生產(chǎn)供給糧食換取發(fā)展資源為邏輯，建立資源要素向種糧區(qū)域集中集聚的有效機(jī)制。需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)是以縣域經(jīng)濟(jì)繁榮和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興為著力點(diǎn)，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)融合、能力提升等支持政策創(chuàng)新，構(gòu)建中央財(cái)政垂直補(bǔ)償、省際橫向多元補(bǔ)償相結(jié)合的總體架構(gòu)。二是明晰多元食物空間布局關(guān)系。處理好多元食物生產(chǎn)的空間布局關(guān)系，提高全域資源集約利用水平。需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)是嚴(yán)格良田糧用、耕地農(nóng)用制度，促進(jìn)糧食生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)漁業(yè)的空間協(xié)同，非耕地資源食物開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡。三是健全資源可持續(xù)利用機(jī)制。探索山水林田湖草沙一體化保護(hù)、系統(tǒng)化治理、全方位建設(shè)路徑，把產(chǎn)能持續(xù)提升納入資源保護(hù)利用的制度設(shè)計(jì)，建立資源稟賦與利用強(qiáng)度有效匹配的可持續(xù)利用機(jī)制。需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)是開展全域土地資源整治、保護(hù)和建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)的良性循環(huán)。四是構(gòu)建食物穩(wěn)定安全供給機(jī)制。從糧食保障拓展到食物保供，需要建立全鏈條食物穩(wěn)定安全供給體系，促進(jìn)生產(chǎn)、加工、流通、儲(chǔ)備、貿(mào)易、運(yùn)輸、零售、配送等各環(huán)節(jié)緊密銜接，在突發(fā)意外沖擊時(shí)確保城鄉(xiāng)居民公平、適價(jià)、保質(zhì)、足量獲得食物。五是探索踐行大食物觀的工作機(jī)制。以踐行大食物觀的中長期戰(zhàn)略為“綱”，統(tǒng)籌農(nóng)林牧漁草業(yè)水產(chǎn)各個(gè)產(chǎn)業(yè)和資源保護(hù)利用，統(tǒng)領(lǐng)相關(guān)部門的專業(yè)規(guī)劃，以規(guī)劃統(tǒng)籌促進(jìn)工作銜接，構(gòu)建統(tǒng)籌多元食物保供的新型糧食安全戰(zhàn)略。
（二）增強(qiáng)要素優(yōu)先投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的內(nèi)源動(dòng)力
要素投入體制機(jī)制改革必須把握外生要素投入作用遞減的節(jié)奏，加快構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的要素循環(huán)通道，健全政府導(dǎo)入緊缺要素的高效配置機(jī)制，探索關(guān)鍵要素內(nèi)生引入的市場體系，形成內(nèi)生引入為主、組織動(dòng)員為輔的可持續(xù)投入機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向高效流動(dòng)的內(nèi)生循環(huán)。一是健全土地要素功能發(fā)揮的制度機(jī)制。以健全農(nóng)村土地要素市場和產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制為主線，探索土地保障功能的社會(huì)保障和發(fā)展權(quán)益替代路徑，構(gòu)建農(nóng)村土地優(yōu)先用于農(nóng)村發(fā)展的制度實(shí)現(xiàn)機(jī)制。需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)是建立農(nóng)民在城鄉(xiāng)流動(dòng)的土地權(quán)益保障機(jī)制、市民化群體和農(nóng)村新增人口的權(quán)益轉(zhuǎn)接機(jī)制，支撐城鄉(xiāng)土地要素市場有效銜接的農(nóng)村住房保障和閑置低效土地盤活機(jī)制。二是破除鄉(xiāng)村人才振興的制度障礙。圍繞把農(nóng)業(yè)強(qiáng)國前景、美生活圖景轉(zhuǎn)化為人才吸引力，完善行政動(dòng)員機(jī)制和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人才使用培養(yǎng)機(jī)制，建立城鄉(xiāng)銜接的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)體系，健全體制內(nèi)招聘人員城鄉(xiāng)選調(diào)派駐和鄉(xiāng)城提拔晉升的渠道機(jī)制，形成鄉(xiāng)村全方位人才政策優(yōu)勢。需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)是滿足村級組織和鄉(xiāng)村企業(yè)人才需求，形成公務(wù)人員由農(nóng)村基層選拔培養(yǎng)和上升流動(dòng)機(jī)制，補(bǔ)齊農(nóng)村營商環(huán)境短板。三是暢通資金優(yōu)先保障的制度渠道。堅(jiān)持財(cái)政更多承擔(dān)公共支出和社會(huì)保障責(zé)任，形成普惠、公正、透明的財(cái)政資金分配、管理、監(jiān)督、審計(jì)機(jī)制，把盡量多的財(cái)政資金投向打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)、普惠性、添動(dòng)力的領(lǐng)域環(huán)節(jié)。圍繞建立以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的多元資金投入機(jī)制，探索創(chuàng)新金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興機(jī)制，建設(shè)區(qū)域綜合平臺，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，形成體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的城鄉(xiāng)資金循環(huán)通道。
（三）重塑鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融入經(jīng)濟(jì)循環(huán)的升級路徑
未來的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興圖景，是體現(xiàn)新質(zhì)生產(chǎn)力的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新主體在城鄉(xiāng)均衡分布，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)互嵌共生，凸顯農(nóng)業(yè)農(nóng)村核心功能和多元價(jià)值的食物生產(chǎn)、特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、休閑娛樂等成為農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的重要引擎。這需要按照建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的新要求，構(gòu)建與人口結(jié)構(gòu)、功能需要匹配的未來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，探索鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)高效富民的持續(xù)振興之路。一是彌補(bǔ)經(jīng)營體系的競爭優(yōu)勢缺陷。探索“強(qiáng)”的經(jīng)營體系，需要以促進(jìn)小農(nóng)戶現(xiàn)代化為重心，豐富立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，創(chuàng)新全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營方式。需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)是培養(yǎng)青年農(nóng)民和青年從業(yè)者，培育富有活力的適度規(guī)模經(jīng)營主體，建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的服務(wù)支撐體系。二是探索大農(nóng)業(yè)觀的產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)路徑。在小農(nóng)戶和小微主體基礎(chǔ)上把現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)成大農(nóng)業(yè)、大產(chǎn)業(yè)，需要開創(chuàng)性、系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新。需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)是通過建設(shè)區(qū)域性要素資源配置平臺、產(chǎn)業(yè)鏈綜合服務(wù)平臺，創(chuàng)新多維度規(guī)模經(jīng)營機(jī)制、多產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制、多元化食物供給體系，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大資源、大鏈條、大服務(wù)、大市場的新格局。三是建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合共生機(jī)制。以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為主線，破除城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素循環(huán)的堵點(diǎn)，打破產(chǎn)業(yè)在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施、營商環(huán)境、行政管理、生產(chǎn)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，暢通以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的要素循環(huán)通道。需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)是構(gòu)建鄉(xiāng)村新型生產(chǎn)關(guān)系，創(chuàng)造新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的有利條件。四是推動(dòng)富民導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。以農(nóng)民收入持續(xù)增長為根本導(dǎo)向，統(tǒng)籌青年人員的創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)和老年人員的生計(jì)型創(chuàng)業(yè)，滿足老年農(nóng)民、小農(nóng)戶和小微主體發(fā)展需要。要著重發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)、鄉(xiāng)村“土特產(chǎn)”、手工技藝和文化傳承等適應(yīng)老年人就業(yè)的產(chǎn)業(yè)。需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)是推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化分工和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，增加農(nóng)民在規(guī)模化生產(chǎn)、專業(yè)化服務(wù)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的收益，為老弱群體創(chuàng)造多樣化、個(gè)性化、靈活性就業(yè)崗位。
（四）創(chuàng)建適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新體系
發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，要注重集中資源推動(dòng)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的均衡協(xié)同發(fā)展，為創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用推廣創(chuàng)造環(huán)境。需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)是破除創(chuàng)新布局、體系銜接、資源分配、應(yīng)用反饋等的瓶頸阻礙，形成基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、原創(chuàng)性的創(chuàng)新突破帶動(dòng)整體創(chuàng)新能力躍升的新體制新機(jī)制。一是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新均衡全面發(fā)展。為農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面創(chuàng)新創(chuàng)造應(yīng)用場景，消除轉(zhuǎn)化應(yīng)用推廣環(huán)節(jié)的需求側(cè)制約，著重布局新興產(chǎn)業(yè)、未來鄉(xiāng)村、數(shù)字治理、智能生活、生態(tài)產(chǎn)品等領(lǐng)域的重大創(chuàng)新，催生農(nóng)業(yè)農(nóng)村的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能。分類優(yōu)化創(chuàng)新體系，完善質(zhì)量導(dǎo)向的評價(jià)機(jī)制和應(yīng)用導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制，打通創(chuàng)新供給與需求的內(nèi)生循環(huán)通道。二是健全創(chuàng)新資源投入分配機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源在不同環(huán)節(jié)多元主體的均衡有效配置，除了重大關(guān)鍵的創(chuàng)新攻關(guān)需要集中資源外，要根據(jù)生產(chǎn)布局和應(yīng)用格局將更多創(chuàng)新資源投向貼近實(shí)際需求的創(chuàng)新主體和環(huán)節(jié)，以激發(fā)各類創(chuàng)新主體內(nèi)生動(dòng)力和協(xié)同效應(yīng)。如農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新重點(diǎn)支持面向區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科研機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)制度和農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)新更多支持基層政府、村級組織、市場主體等。三是建立農(nóng)民科學(xué)素養(yǎng)提升機(jī)制。通過學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、技能培訓(xùn)、科普服務(wù)的有效銜接，全面覆蓋農(nóng)民教育和培訓(xùn)需求，形成農(nóng)民科學(xué)素養(yǎng)提升的組織推進(jìn)合力。這是培厚新質(zhì)生產(chǎn)力源泉，全面改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新需求和基礎(chǔ)的根本舉措。
（五）建立匹配農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合的治理架構(gòu)
未來鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)圖景，雖然以老年人居住生活為主，但要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)全面發(fā)展。這要求創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，破解農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力不足和參與機(jī)制不暢的體制障礙。需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)是創(chuàng)新統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的治理機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理功能從化解矛盾問題轉(zhuǎn)向固本賦能增效。一是探索適應(yīng)新型生產(chǎn)關(guān)系的治理機(jī)制。構(gòu)建新型生產(chǎn)關(guān)系，需要通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理提供穩(wěn)健環(huán)境，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革風(fēng)險(xiǎn)。如淘汰傳統(tǒng)落后生產(chǎn)力，推廣顛覆性新技術(shù)、新裝備，必須同步構(gòu)建包容小農(nóng)戶和老弱人口的產(chǎn)業(yè)治理和社會(huì)治理機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕。二是建立縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理機(jī)制。全面提高縣域城鄉(xiāng)治理融合水平，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理與城市治理的有效銜接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民生活就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、財(cái)政收支和政府運(yùn)行、基層政府和社區(qū)（村級）組織的縣域一體化治理。三是健全村級組織調(diào)整歸并的治理機(jī)制。應(yīng)結(jié)合引導(dǎo)村莊布局優(yōu)化，構(gòu)建適應(yīng)聯(lián)村發(fā)展或村莊撤并后的村級組織治理機(jī)制，確保內(nèi)生發(fā)展機(jī)制不因村級組織調(diào)整而被擾亂，注重完善小村弱村的權(quán)益充分保障、收益公平分配、流程平等參與機(jī)制。四是創(chuàng)新黨建賦能村莊發(fā)展的治理機(jī)制。黨支部領(lǐng)辦合作社、黨建聯(lián)盟帶動(dòng)片區(qū)化發(fā)展、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理等，將成為鄉(xiāng)村治理固本增效賦能的重要機(jī)制。要從規(guī)范“黨建+”實(shí)踐形式轉(zhuǎn)向探索構(gòu)建黨建賦能機(jī)制，明晰基層黨建創(chuàng)新的合理邊界及嵌入村民自治、集體經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、聯(lián)村發(fā)展的規(guī)范路徑，實(shí)現(xiàn)基層黨建與村莊發(fā)展的有序融合。
四、后續(xù)深化農(nóng)村改革的主要思路與戰(zhàn)略謀劃
先立后破的漸進(jìn)性、接續(xù)性推進(jìn)改革進(jìn)路，符合分階段扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的要求，是深化農(nóng)村改革的基本路徑。謀劃新一輪深化農(nóng)村改革，要在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化總體框架下，以全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國為總目標(biāo)，科學(xué)把握加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的時(shí)序性戰(zhàn)略組合，在決策部署執(zhí)行的全流程貫徹系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求，將短期改革舉措與中長期突破方向系統(tǒng)化為中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的制度體系和推進(jìn)機(jī)制。要以黨的二十屆三中全會(huì)對深化農(nóng)村改革部署為依據(jù)，圍繞健全推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的體制機(jī)制，聚焦構(gòu)建新型生產(chǎn)關(guān)系和治理機(jī)制，以處理好農(nóng)民與土地關(guān)系為主線，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)村土地制度和基本經(jīng)營制度、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度改革，以健全推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興長效機(jī)制，創(chuàng)造更好推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的有利條件。
（一）建立兼顧要素賦能和保障兜底的農(nóng)村土地制度
處理好農(nóng)民與土地關(guān)系，實(shí)質(zhì)是統(tǒng)籌好土地生產(chǎn)要素和兜底保障功能。以此為要求構(gòu)建支撐鄉(xiāng)村全面振興的土地制度，需要健全農(nóng)村土地權(quán)利分置和權(quán)能實(shí)現(xiàn)機(jī)制，強(qiáng)化集體所有權(quán)、明晰農(nóng)戶權(quán)能邊界和財(cái)產(chǎn)權(quán)益、放活資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、規(guī)范收益分配權(quán)。一是強(qiáng)化農(nóng)村土地集體所有制。圍繞保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益，增強(qiáng)村級組織在農(nóng)村土地資源開發(fā)、盤活、利用和保護(hù)中的作用，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的存量土地和低效用地的資源整合、盤活和利用機(jī)制。二是完善農(nóng)村土地權(quán)利分置和權(quán)能配置制度。繼續(xù)深化農(nóng)村承包地和宅基地制度改革，進(jìn)一步探索宅基地權(quán)利配置結(jié)構(gòu)，推進(jìn)兜底保障、財(cái)產(chǎn)權(quán)能、住房權(quán)益等實(shí)現(xiàn)形式的實(shí)踐探索，推動(dòng)承包地有序集中經(jīng)營、閑置農(nóng)房可持續(xù)盤活利用，允許農(nóng)戶以合法擁有的住房出租、入股、合作經(jīng)營獲得收益。三是建設(shè)城鄉(xiāng)銜接的土地要素市場。拓展農(nóng)村經(jīng)營性土地和土地的經(jīng)營性權(quán)利直接入市渠道，健全土地增值收益分配機(jī)制，探索保障集體權(quán)益和農(nóng)民利益的合作利用機(jī)制；加快推進(jìn)農(nóng)民住房保障制度探索，出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先和主要用于鄉(xiāng)村振興的約束性制度。四是探索農(nóng)民城鄉(xiāng)流動(dòng)的保障機(jī)制。通過穩(wěn)定土地承包關(guān)系、規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，保障進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)益，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)“進(jìn)退有據(jù)”。完善城鄉(xiāng)流動(dòng)人口住房生計(jì)等兜底保障，探索推進(jìn)市民化群體對農(nóng)村集體成員權(quán)益的自愿有償退出。
（二）科學(xué)謀劃中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的改革推進(jìn)路徑
新階段推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，需要以踐行大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀為統(tǒng)領(lǐng)，以新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向，化解資源約束、生產(chǎn)瓶頸和競爭弱勢，為形成農(nóng)業(yè)強(qiáng)國中國特色與共同特征的內(nèi)在聯(lián)系提供支撐。
一是建立供給保障強(qiáng)的制度支撐體系。建立踐行大食物觀的工作體系和推進(jìn)機(jī)制，編制大食物圖譜，整合各部門力量，統(tǒng)籌資源保護(hù)、食物開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，講好中國膳食豐富、營養(yǎng)健康的文化故事。建立《糧食安全保障法》宣貫工作機(jī)制。健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系，完善生產(chǎn)支持、經(jīng)營增效、收益保障配套制度。全域開展中低產(chǎn)田、細(xì)碎耕地、坡崗耕地改造和鹽堿地、撂荒地、污染土治理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，動(dòng)態(tài)排查跨部門耕地保護(hù)工作漏洞，健全高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、驗(yàn)收、管護(hù)、經(jīng)營機(jī)制。探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間拓展機(jī)制，發(fā)展溫室大棚、植物工廠、養(yǎng)殖小區(qū)、海洋牧場等實(shí)用智能綠色設(shè)施農(nóng)業(yè)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稟賦資源保護(hù)建設(shè)，發(fā)展綠色生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，推廣集約高效綠色種植模式，推動(dòng)居民生活、人居環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有機(jī)結(jié)合。
二是建立科技裝備強(qiáng)的制度支撐體系。圍繞發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，部署重大科技創(chuàng)新行動(dòng)，健全農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系和裝備制造及應(yīng)用推廣體系，健全關(guān)鍵核心技術(shù)裝備工程化協(xié)同攻關(guān)機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技裝備全領(lǐng)域突破。研究部署資源分配、過程評審、成果評價(jià)、績效評估等機(jī)制改革。建立“大科研”“大應(yīng)用”“大推廣”工作機(jī)制，推動(dòng)公益性服務(wù)組織回歸主業(yè)、強(qiáng)化職能，著重面向小農(nóng)戶和小微主體創(chuàng)新市場化公益型應(yīng)用推廣模式，發(fā)展區(qū)域型、社會(huì)化科技服務(wù)組織。推進(jìn)現(xiàn)代機(jī)械工業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合，推動(dòng)良種良法、農(nóng)技農(nóng)藝與農(nóng)機(jī)裝備配套，整體提升種養(yǎng)加、農(nóng)牧漁的全地域機(jī)械化水平。
三是建立經(jīng)營體系強(qiáng)的制度支撐體系。統(tǒng)籌規(guī)模主體和小農(nóng)戶發(fā)展，更多培育本土新型經(jīng)營主體，健全面向小農(nóng)戶的專業(yè)便捷高效的社會(huì)化服務(wù)體系，促進(jìn)合作經(jīng)營、集體經(jīng)營等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。發(fā)展聯(lián)合體、綜合體等跨主體、跨產(chǎn)業(yè)經(jīng)營組織方式，以及產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等不同維度的經(jīng)營組織體系。發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地流轉(zhuǎn)、居間服務(wù)中的作用，推動(dòng)細(xì)碎化土地集中連片經(jīng)營，推廣防止強(qiáng)行流轉(zhuǎn)土地、防范規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的制度機(jī)制。以服務(wù)支撐體系和產(chǎn)業(yè)融合機(jī)制創(chuàng)新，探索骨干經(jīng)營主體示范引領(lǐng)、小農(nóng)戶和老年農(nóng)民有效參與、青年人才踴躍創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。
四是建立產(chǎn)業(yè)韌性強(qiáng)的制度支撐體系。推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈建設(shè)改革，促進(jìn)小農(nóng)戶與大市場、大市場與小餐桌的有效銜接。根據(jù)產(chǎn)能布局建設(shè)具有烘干倉儲(chǔ)功能的區(qū)域性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)保障中心，提升縣鄉(xiāng)村關(guān)鍵環(huán)節(jié)市場和物流能力，暢通商超、門店、電商等零售配送渠道。全面提升種糧農(nóng)民政策支持和保障水平，完善價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等政策，實(shí)施產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等幫扶措施，對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行實(shí)質(zhì)補(bǔ)償。完善供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)急保障制度，統(tǒng)籌推進(jìn)糧食購銷和儲(chǔ)備管理改革，建設(shè)平急兩用的農(nóng)業(yè)應(yīng)急救災(zāi)和供給保障體系。以標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、政策激勵(lì)、法規(guī)約束等綜合性舉措，推動(dòng)食物生產(chǎn)和供應(yīng)的全鏈條節(jié)約減損。
五是建立競爭能力強(qiáng)的制度支撐體系。統(tǒng)籌提升效益凸顯的要素集聚能力和效率支撐的國際競爭能力，探索以適度規(guī)模經(jīng)營為依托、以集約高效服務(wù)為支撐、以產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為牽引的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合競爭力提升路徑。完善生產(chǎn)要素和產(chǎn)權(quán)交易市場體系，推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營和服務(wù)規(guī)模經(jīng)營復(fù)合發(fā)展。培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，探索全鏈條、平臺型、組織化、集成式服務(wù)機(jī)制。統(tǒng)籌安全與發(fā)展，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)對外合作關(guān)系，深度參與全球糧食安全治理、國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易與技術(shù)合作，健全貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。培育戰(zhàn)略型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，以產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)服務(wù)系統(tǒng)布局主要生產(chǎn)區(qū)域、關(guān)鍵通道節(jié)點(diǎn)、資源配置樞紐、市場交易中心、前沿科技創(chuàng)新，提高資源掌控力、風(fēng)險(xiǎn)防控力。
（三）探索構(gòu)建中國特色農(nóng)村現(xiàn)代化的制度推進(jìn)機(jī)制
將推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐探索和改革創(chuàng)新集成化、制度化，構(gòu)建與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一體設(shè)計(jì)的農(nóng)村現(xiàn)代化推進(jìn)機(jī)制，著重探索產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)民發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)融合、治理賦能等方面的體制機(jī)制創(chuàng)新。
一是探索構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興推進(jìn)機(jī)制。推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有序調(diào)整和銜接，精準(zhǔn)務(wù)實(shí)分類培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，以新質(zhì)生產(chǎn)力催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動(dòng)能，壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)。聚焦現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)需求，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素供應(yīng)及配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合。堅(jiān)持產(chǎn)品適度加工、生產(chǎn)適度規(guī)模、組織適度競爭，打造市場認(rèn)可、優(yōu)勢明顯的高質(zhì)量產(chǎn)品和消費(fèi)場景。培育現(xiàn)代生活服務(wù)業(yè)，發(fā)展功能食品、餐飲購物、文化體育、旅游休閑、養(yǎng)老托幼、健康養(yǎng)生、環(huán)境產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。
二是探索構(gòu)建農(nóng)民全面發(fā)展制度路徑。加快建立農(nóng)民素質(zhì)素養(yǎng)和發(fā)展能力提升的工作機(jī)制。整合農(nóng)技推廣體系、農(nóng)民教育體系和農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等，構(gòu)建農(nóng)民科學(xué)素養(yǎng)提升政策體系；結(jié)合鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新，深化新時(shí)代文明實(shí)踐，實(shí)施文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)工程，推動(dòng)農(nóng)民生活方式現(xiàn)代化，提高農(nóng)村精神文明建設(shè)水平。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)支撐體系，優(yōu)化農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策和營商環(huán)境。實(shí)施青年農(nóng)民培育計(jì)劃、農(nóng)村青壯年創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能提升計(jì)劃。針對老年農(nóng)民扶持生計(jì)型創(chuàng)業(yè)就業(yè)，加強(qiáng)靈活就業(yè)技能培訓(xùn)和健康生活技能培養(yǎng)。
三是探索構(gòu)建內(nèi)生型鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)機(jī)制。健全自下而上的農(nóng)民參與實(shí)施機(jī)制，全面提升鄉(xiāng)村建設(shè)質(zhì)量。改革村莊規(guī)劃機(jī)制，確保村莊規(guī)劃村民決策、村民參與、村民認(rèn)可。以實(shí)用可用為基本原則，適度超前建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、供給公共服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)村居民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村有序集中。整合資源對接城市建設(shè)、管護(hù)和運(yùn)營機(jī)制，發(fā)揮鄉(xiāng)村主體主導(dǎo)、農(nóng)民共參共治作用，實(shí)現(xiàn)政府、市場、集體和農(nóng)民的有效組合，避免盲目組織新體系、成立新機(jī)構(gòu)、組建新隊(duì)伍。
四是探索構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展推進(jìn)機(jī)制。按照農(nóng)民進(jìn)退有據(jù)、市民相機(jī)擇業(yè)要求，循序漸進(jìn)擴(kuò)大城鄉(xiāng)融合空間范圍，推動(dòng)縣域內(nèi)教育、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、就業(yè)等公共資源普惠共享，培育城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)、公共服務(wù)供給運(yùn)營的綜合體、聯(lián)合體，探索基于產(chǎn)業(yè)、地域的利益共同體發(fā)展機(jī)制。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，建立同人口變化相協(xié)調(diào)的公共服務(wù)供給機(jī)制，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和基本權(quán)益的有序開放機(jī)制，為下鄉(xiāng)人才扎根融入鄉(xiāng)村建立制度渠道。
五是探索構(gòu)建鄉(xiāng)村治理賦能推進(jìn)機(jī)制。整合部門化、條塊化的分散治理機(jī)制，構(gòu)建“大治理”工作格局。堅(jiān)持倡導(dǎo)性和約束性措施并舉，完善和推廣積分制、清單制、數(shù)字化治理機(jī)制。強(qiáng)化法治機(jī)構(gòu)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益職能，降低農(nóng)民用法維權(quán)難度。建立村級組織與人口變化動(dòng)態(tài)適應(yīng)的調(diào)整機(jī)制，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)，探索聯(lián)村黨建、聯(lián)村治理、聯(lián)村發(fā)展機(jī)制。以農(nóng)村基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級組織體系，培訓(xùn)提升帶頭人和骨干黨員素質(zhì)能力，壯大青年黨員和鄉(xiāng)村治理骨干力量，完善“一肩挑”監(jiān)督管理機(jī)制，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察向村組延伸覆蓋。
（四）推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化融合發(fā)展
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化是相互依存、彼此促進(jìn)的有機(jī)整體。一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)的核心要義就是以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化的融合機(jī)制，打通工農(nóng)城鄉(xiāng)循環(huán)暢通國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。謀劃新一輪深化農(nóng)村改革，要把握好農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的邏輯關(guān)系和協(xié)同演進(jìn)規(guī)律，建立健全相互促進(jìn)、有效協(xié)同、有機(jī)銜接、相互支撐的融合發(fā)展機(jī)制。一是啟動(dòng)實(shí)施糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。按實(shí)際受益規(guī)模統(tǒng)一制定橫向補(bǔ)償辦法、實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立由中央統(tǒng)籌的產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償基金，將省際橫向利益補(bǔ)償與區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，把縣域經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村建設(shè)、公共服務(wù)等政策支持進(jìn)一步向糧食主產(chǎn)區(qū)集中，讓糧食主產(chǎn)區(qū)依靠穩(wěn)定調(diào)出糧食換取發(fā)展資源。二是完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制。健全完善防止返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、就業(yè)幫扶、兜底保障，增強(qiáng)脫貧地區(qū)和脫貧人口內(nèi)生發(fā)展能力。建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶機(jī)制，研究制定欠發(fā)達(dá)區(qū)域同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化方案。三是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興。注重城鄉(xiāng)改革的協(xié)同配套和有機(jī)銜接，消除資源要素合理配置的體制性障礙，協(xié)同推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理改革，探索“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”的中國特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路。四是發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村新質(zhì)生產(chǎn)力。系統(tǒng)部署代表鄉(xiāng)村未來發(fā)展方向的重大科技研發(fā)行動(dòng)，推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的融合發(fā)展。科學(xué)研判新質(zhì)生產(chǎn)力對“三農(nóng)”影響，預(yù)防可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)沖擊。以靈活高效的適度規(guī)模經(jīng)營模式和服務(wù)機(jī)制匹配不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同領(lǐng)域的新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，構(gòu)建包容小農(nóng)戶和老年農(nóng)民的鄉(xiāng)村新型生產(chǎn)關(guān)系。五是推進(jìn)農(nóng)村全域土地綜合整治。統(tǒng)籌鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度與各項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革，探索以鄉(xiāng)村全面振興為導(dǎo)向的全域土地綜合整治路徑，處理好耕地建設(shè)保護(hù)、適度規(guī)模經(jīng)營、閑置農(nóng)房盤活利用、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等的銜接關(guān)系。借鑒“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃質(zhì)量，協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)優(yōu)化布局。六是堅(jiān)持科學(xué)的改革方法論。深化農(nóng)村改革，必須保持歷史耐心，反復(fù)論證推敲，謹(jǐn)慎穩(wěn)妥實(shí)施。要樹立系統(tǒng)思維，整體謀劃、協(xié)同布局、綜合配套、突出重點(diǎn)，在操作層面加強(qiáng)工作指導(dǎo)、督導(dǎo)考核，明確路線圖、時(shí)間表，試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面，分階段、可持續(xù)地推進(jìn)深化農(nóng)村改革。要健全農(nóng)民參與機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，不斷取得鄉(xiāng)村全面振興的實(shí)質(zhì)進(jìn)展。
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