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      “十五五”時期我國農村發(fā)展的若干問題

      時間:2025-09-19 作者:魏后凱 來源:《改革》2025年第7期 點擊次數:2467

      “十四五”時期,我國農村發(fā)展取得顯著成效,但也存在一些問題。從成效來看,首先是守住了兩條底線,既守住了“口糧絕對安全、谷物基本自給”的糧食安全底線,2024年全國糧食產量邁上1.4萬億斤新臺階,按流向統(tǒng)計法測算的谷物自給率保持在95%以上,又守住了防止規(guī)模性返貧致貧的底線,脫貧縣農村居民人均可支配收入從2021年的14051元增長到2024年的17522元,增速快于全國農村居民平均水平。其次,鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理等鄉(xiāng)村振興重點工作穩(wěn)步推進,取得積極進展。再次,農村居民收入和消費支出的增長速度連續(xù)多年快于城鎮(zhèn)居民,城鄉(xiāng)居民收入和消費差距持續(xù)縮小,2024年城鄉(xiāng)收入比下降至2.34,城鄉(xiāng)消費支出比下降至1.79。最后,農村基礎設施和公共服務不斷改善,城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁上新的臺階。

      但應該看到,目前我國農村發(fā)展仍存在一些問題。第一,農業(yè)農村現(xiàn)代化依然是短板,不僅在中國式現(xiàn)代化中農業(yè)農村現(xiàn)代化是短板,而且在農業(yè)農村現(xiàn)代化內部也存在多維度的短板。從領域維度看,農民收入、農業(yè)勞動生產率、農村公共服務等是突出短板。從“三農”維度看,根據我們的評價結果,農業(yè)現(xiàn)代化水平最高,農村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平居中,農民現(xiàn)代化水平最低,離2035年目標差距最大,未來需要把農民現(xiàn)代化放在更加突出的位置。從空間維度看,欠發(fā)達地區(qū)農業(yè)農村現(xiàn)代化相對滯后,是短板中的短板,如果沒有上級政府的大力支持和來自外部的幫扶,要確保這些欠發(fā)達地區(qū)到2035年同步基本實現(xiàn)現(xiàn)代化難度較大。第二,農民種糧收益低。無論是與農民外出務工相比還是與種植蔬菜、瓜果等經濟作物相比,農民種糧的經濟效益均比較低,且近年來在糧食生產成本不斷攀升的情況下,糧食價格出現(xiàn)下降,2023年稻谷、小麥、玉米三種糧食平均出售價格下降5.72%,2024年玉米、小麥等價格也出現(xiàn)較大幅度下降,種糧農民增收難度加大。第三,農村人口老齡化日趨嚴重。2023年全國鄉(xiāng)村60歲及以上老年人口比重達到26.5%,比城市高8.7個百分點。村莊空心化也在不斷加劇,據2024年中國鄉(xiāng)村振興綜合調查,在全國14個省份的472個樣本村中,人口凈流出的“空心村”占91%,人口凈流入的“實心村”僅占9%。在“空心村”中,人口空心化率超過43.4%的深度“空心村”占比達48.8%。第四,到2035年要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化,時間緊、任務重、難度大,尤其是城鄉(xiāng)社會保障待遇差別大。

      進入“十五五”時期,我國農村發(fā)展將呈現(xiàn)兩期疊加的特征。一個是關鍵期到2035年我國要基本實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化。農村基本具備現(xiàn)代生活條件,實現(xiàn)基本公共服務均等化,包括城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體間基本公共服務均等化。“十五五”時期是實現(xiàn)2035年目標的關鍵期。關鍵期若不打好堅實的基礎,到2035年目標實現(xiàn)就比較難。再一個是轉型期國家對脫貧地區(qū)設立了五年的過渡期,2025年是最后一年,過渡期之后,對脫貧人口和脫貧地區(qū)的幫扶將轉向低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶,相關政策也需要轉型。按照《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃(2024—2027年)》,到2027年,東部發(fā)達地區(qū)和中西部具備條件的大中城市郊區(qū)鄉(xiāng)村要率先基本實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化,農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶制度基本建立。因此,“十五五”對農村發(fā)展來說是一個關鍵期、轉型期兩期的疊加,農村發(fā)展中有很多關鍵問題值得關注。總體上講,主要有五方面的問題需要高度關注。

      一是統(tǒng)籌保障糧食安全和促進農民增收。近年來,我國糧食產量不斷增長,農村居民收入也在不斷增長,且其增速連續(xù)多年高于城鎮(zhèn)居民,糧食產量和農民收入呈現(xiàn)“雙增長”態(tài)勢。然而,在這種“雙增長”背后存在一個結構性偏差事實,即農民增收與農業(yè)生產經營之間的聯(lián)系并不密切。總的來看,農民增收主要靠外出務工的工資性收入和政府轉移性收入,而包括糧食種植在內的農業(yè)經營凈收入對農民增收的貢獻較小。農業(yè)(種植業(yè))經營凈收入對農民增收的貢獻率2014—2020年只有9.5%,2021—2023年該貢獻率雖有所提升,但也只有13.9%。促進農民增收,重點難點是確保種糧農民收入持續(xù)穩(wěn)定增長。盡管保障糧食安全是治國理政的頭等大事,但對種糧農民來說更多看重的是收入增長。因此,就國家層面而言,需要統(tǒng)籌保障糧食安全和促進農民增收,把種糧農民增收放在促進農民增收的重要位置,確保種糧農民收入同步甚至更快增長,只有這樣才能調動農民種糧和地方抓糧的積極性。

      二是因地制宜發(fā)展多種形式的現(xiàn)代大農業(yè)。發(fā)展現(xiàn)代化大農業(yè)是加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的主攻方向,但目前學術界和有關部門仍存在認識誤區(qū),即把現(xiàn)代化大農業(yè)狹義理解為現(xiàn)代化大規(guī)模農業(yè),認為發(fā)展現(xiàn)代化大農業(yè)只是黑龍江、吉林等少數省份的事情。這是對現(xiàn)代化大農業(yè)的誤解。事實上,現(xiàn)代化大農業(yè)是踐行大農業(yè)觀的現(xiàn)代化農業(yè),是大農業(yè)和現(xiàn)代化農業(yè)有機結合的整體。從這個意義上講,發(fā)展現(xiàn)代化大農業(yè)對全國所有地區(qū)都是適用的,每一個地區(qū)都需要踐行大農業(yè)觀,因地制宜發(fā)展多種形式的現(xiàn)代化大農業(yè)。例如,東北的黑龍江、吉林和西北的新疆等人均耕地資源較多的地區(qū),可以發(fā)展現(xiàn)代化的大規(guī)模農業(yè);對于廣大的其他地區(qū),由于人均耕地資源較少,可以發(fā)展適度規(guī)模經營的現(xiàn)代化大農業(yè),通過土地流轉和服務外包來實現(xiàn)土地規(guī)模化和服務規(guī)模化經營,走復合型規(guī)模經營之路;對于上海、北京、重慶等大都市地區(qū),則可以發(fā)展都市型現(xiàn)代化大農業(yè)。此外,每一個地區(qū)都有很多特色資源,發(fā)展特色農業(yè)潛力巨大,在此基礎上可以發(fā)展特色型現(xiàn)代化大農業(yè)。

      三是農村老齡化應對及養(yǎng)老服務體系構建。當前我國農村人口老齡化問題日益突出。為積極應對人口老齡化,“十五五”時期亟須加強農村公共設施的適老化改造,建立與老齡化進程相適應的老年友好村莊。農村養(yǎng)老服務體系目前存在的主要問題是短缺下的資源錯配:一方面,近年來在農村建設的機構養(yǎng)老床位大量閑置;另一方面,農民居家養(yǎng)老需求得不到滿足。據2024年中國鄉(xiāng)村振興綜合調查,在60歲及以上農村老人中,近90%的受訪者希望居家養(yǎng)老,僅有5.6%的受訪者希望在養(yǎng)老機構養(yǎng)老。這表明,現(xiàn)階段農村居家養(yǎng)老仍是主要需求,但各種資源大都投向機構養(yǎng)老,由此導致農村機構養(yǎng)老的床位大量閑置。雖然目前許多地方都出現(xiàn)了養(yǎng)老床位城區(qū)一床難求與農村大量閑置并存的現(xiàn)象,但這并不能掩蓋農村養(yǎng)老設施和養(yǎng)老服務嚴重短缺的事實。一些地方把大量的資源投向機構養(yǎng)老,而農村居民因收入水平和消費能力有限,更多需要的是居家養(yǎng)老,這是一個短缺下的資源錯配問題。農村養(yǎng)老服務補短板將是今后較長一段時期內的重點任務。適應農村居民的需求,當前應加快發(fā)展農村居家養(yǎng)老服務,建立以居家養(yǎng)老為主的農村養(yǎng)老服務體系,有效滿足農村老人吃飯、就醫(yī)、照護等多樣化需求,同時實行醫(yī)養(yǎng)結合,鼓勵鄰里互助,提高農村居家養(yǎng)老服務質量。

      四是農村低效閑置資源的再開發(fā)再利用。預計到2030年,我國的城鎮(zhèn)化率會超過70%,達到71%左右。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進,農村人口老齡化和村莊空心化將會進一步加劇,農村常住人口和村莊數量將會進一步減少。適應城鄉(xiāng)人口的這種變化趨勢,“十五五”期間需要進一步優(yōu)化村莊布局,按常住人口來優(yōu)化農村基礎設施和公共服務,提高公共資源配置效率。農村有大量閑置的公共資源需要再開發(fā)再利用,比如學校,由于義務教育城鎮(zhèn)化率遠高于常住人口城鎮(zhèn)化率,農村的小孩有的到縣城、城鎮(zhèn)上學了,農村中小學生源越來越少,校舍大量閑置,農村閑置校舍的再利用就成為一個緊迫問題。又如,截至2024年底全國共確認農村集體經濟組織成員9.3億人,而我國農村戶籍人口為7億多,2023年為7.29億人,鄉(xiāng)村常住人口2024年是4.65億人。這就意味著,在現(xiàn)有農村集體經濟組織成員中,有4.65億人常住在城鎮(zhèn)。這4億多人居住和工作在城鎮(zhèn),但在農村擁有“三權”即土地承包經營權、宅基地使用權和農村集體經濟收益分配權。隨著城鎮(zhèn)化的推進,未來在農村擁有“三權”的城鎮(zhèn)居民規(guī)模會進一步擴大。然而,在現(xiàn)行法律和規(guī)章制度下,進城落戶農民在農村的“三權”還難以有效退出。“三權”難以退出,不僅會妨礙農業(yè)規(guī)模化經營,還堵塞了城鄉(xiāng)居民家庭財產性收入拓寬的渠道。從發(fā)展趨勢看,農民進入城鎮(zhèn)以后,在城里有了穩(wěn)定的工作,在自愿依規(guī)的基礎上有償退出農村“三權”將是大勢所趨。逐步增加開放性,擴大交易半徑,采取市場化有償退出辦法,將是下一步亟待研究解決的問題。

      五是欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶與同步基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。在2020年之前,我國把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為全面建成小康社會的一個目標底線。之后,國家把防止發(fā)生規(guī)模性返貧致貧作為過渡期的目標底線。現(xiàn)在過渡期快要結束了,2025年以后的目標底線該如何確定呢?面向兩個階段的發(fā)展目標,可能需要把確保欠發(fā)達地區(qū)到2035年同步基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化作為一個目標底線。目前,中央已經明確要建立欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶制度。這里的分層就是按照欠發(fā)達地區(qū)的欠發(fā)達程度,區(qū)分重度、中度、輕度欠發(fā)達地區(qū),分類就是按照欠發(fā)達地區(qū)的地理位置、自然條件和經濟社會特征等劃分不同類型,對不同層次和類型的欠發(fā)達地區(qū)實行差異化的支持政策。

      責任編輯:經濟研究處

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