摘 要:新時代新征程需要以深化農村改革開創(chuàng)全面深化改革新局面。謀劃新發(fā)展階段深化農村改革,需要聚焦應對中長期農業(yè)農村現(xiàn)代化挑戰(zhàn),滿足推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制創(chuàng)新需求,推動糧食安全戰(zhàn)略適時轉向食物安全戰(zhàn)略,增強要素優(yōu)先投入的內源動力,重塑鄉(xiāng)村產業(yè)融入經濟循環(huán)的升級路徑,創(chuàng)建適應新質生產力發(fā)展的創(chuàng)新體系,建立匹配農村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合的治理架構。短期內,聚焦完善推進鄉(xiāng)村全面振興的體制機制,以“一主線兩支柱一融合”為深化農村改革戰(zhàn)略布局,探索中國特色農業(yè)農村現(xiàn)代化制度體系。一是統(tǒng)籌發(fā)揮土地生產要素和兜底保障功能,健全農村土地權利分置和權能配置制度,推進城鄉(xiāng)土地要素市場有效銜接,探索保障農民在城鄉(xiāng)“兩棲”流動的制度機制;二是健全中國特色農業(yè)現(xiàn)代化制度,增強農業(yè)強國中國特色與共同特征的內在聯(lián)系;三是探索中國特色農村現(xiàn)代化方案,建立鄉(xiāng)村產業(yè)振興、農民全面發(fā)展、內生型鄉(xiāng)村建設、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村治理賦能的推進機制;四是統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興,堅持科學的改革方法論,推進農業(yè)現(xiàn)代化與農村現(xiàn)代化融合發(fā)展。
關鍵詞:鄉(xiāng)村全面振興;深化農村改革;農業(yè)農村現(xiàn)代化;農業(yè)新質生產力;城鄉(xiāng)融合發(fā)展
以農業(yè)農村現(xiàn)代化更好推進中國式現(xiàn)代化,需要通過深化農村改革建立中國特色農業(yè)農村現(xiàn)代化的推進機制,為鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入持久動能。農業(yè)農村已進入新發(fā)展階段,以往尚未根本解決的問題和新發(fā)展階段的挑戰(zhàn)交織并存。以往尚未根本解決的問題有糧食穩(wěn)產增產的資源壓力、小農戶農業(yè)現(xiàn)代化難題、農業(yè)創(chuàng)新體系整體效能不高、城鄉(xiāng)二元結構對鄉(xiāng)村振興的限制、要素優(yōu)先投入的制度障礙等;新發(fā)展階段面臨的挑戰(zhàn)有處理保障糧食安全與貫徹大食物觀、農民持續(xù)增收與全面發(fā)展訴求、土地資源閑置與用地約束、分散化小農戶與現(xiàn)代化大農業(yè)、破除城鄉(xiāng)二元結構與鄉(xiāng)村治理轉型等矛盾關系。按照農業(yè)農村現(xiàn)代化的階段性遞進目標,兼顧中長期動態(tài)需求接續(xù)性深化農村改革是應對上述問題和挑戰(zhàn)的根本之策。黨的十八大以來,農業(yè)農村各個領域的深化改革陸續(xù)展開,在糧食安全、持續(xù)減貧、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、共同富裕等方面取得了歷史性進展,開創(chuàng)了新時代“三農”工作新局面。黨的二十屆三中全會圍繞完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制,明確了未來一個時期深化農村改革方向。以推進中國式現(xiàn)代化的政治站位,分析農業(yè)農村現(xiàn)代化的短期問題和中長期挑戰(zhàn),明確深化農村改革攻堅任務和突破方向,系統(tǒng)性謀劃短期內的改革舉措,對于開辟中國特色農業(yè)農村現(xiàn)代化道路具有重要意義。
學界圍繞深化農村改革的決策部署和地方實踐開展了大量研究,已從專題討論轉向系統(tǒng)研究。專題討論有城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,農業(yè)支持保護制度,現(xiàn)代農業(yè)經營體系、農村集體產權制度改革、農村承包地“三權分置”、宅基地制度改革、小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接、鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新等,主要是呈現(xiàn)過程、解讀政策、評估成效、總結經驗、提出建議等。全面小康社會建設任務如期完成后,系統(tǒng)梳理、繼續(xù)深化農村改革的研究迅速增多。一是關于改革經驗。有學者認為是以市場化改革賦予和保障農民權益,激發(fā)內生動力為基本邏輯,堅持黨的全面領導、科學的理論指導、農民主體地位、農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展等原則,做到了確保市場有效與堅持政府有為、基層創(chuàng)新推動與頂層設計引領的有效結合。二是關于改革任務。有學者認為是破解農業(yè)資源環(huán)境約束和綜合競爭力低、農民增收動力弱等難題,探索統(tǒng)一經營和集體經濟實現(xiàn)形式、優(yōu)質要素投入鄉(xiāng)村振興機制、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制等,可以歸結為產權明晰、規(guī)模經營、資源配置、鄉(xiāng)村治理、社會保障等核心問題。三是關于改革思路。圍繞貫徹黨的二十大決策部署,有學者認為要找準處理好農民和土地關系的突破口,統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,推進農村改革的協(xié)調聯(lián)動、城鄉(xiāng)改革的協(xié)同推進,化解保障糧食安全和促進農民增收的目標沖突。四是關于改革舉措。有學者認為要完善農業(yè)支持保護制度、探索多種形式適度規(guī)模經營,統(tǒng)籌推進農村“三塊地”制度改革,深化農村集體產權制度改革、探索新型農村集體經濟發(fā)展途徑,推動農業(yè)轉移人口市民化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,促進人才服務鄉(xiāng)村振興,健全財政金融和社會資本投入機制等。
總體上看,現(xiàn)有研究對深化農村改革作了系統(tǒng)梳理,但與推進鄉(xiāng)村振興的“全面”要求相比,現(xiàn)有研究主要聚焦了已經部署開展的改革,對制約農業(yè)農村現(xiàn)代化的系統(tǒng)性、全局性問題關注較少,對鄉(xiāng)村產業(yè)、鄉(xiāng)村建設和農民發(fā)展等改革短板也缺乏關注。而且,現(xiàn)有研究缺乏應對中長期新任務新挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略謀劃,特別是對踐行大農業(yè)觀和大食物觀、發(fā)展現(xiàn)代化大農業(yè)、創(chuàng)新縣域城鄉(xiāng)融合機制、構建新型生產關系等的改革謀劃明顯不足,容易使短期深化改革舉措為中長期推動農業(yè)農村現(xiàn)代化積累新的矛盾。本研究立足新階段發(fā)展形勢的動態(tài)變化,系統(tǒng)化分析推進鄉(xiāng)村全面振興、加快建設農業(yè)強國的邏輯關聯(lián)以及推進農業(yè)農村現(xiàn)代化的體制機制障礙,明確中長期深化農村改革的攻堅任務,并謀劃當前深化農村改革的戰(zhàn)略布局和重要舉措。
一、黨的十八大以來深化農村改革取得的進展成效
黨的十八大以來,圍繞落實農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展方針,聚焦實施脫貧攻堅戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,從中央到地方全面推進、持續(xù)深化農村改革(表1)。基本建立了推進鄉(xiāng)村振興的制度框架,實現(xiàn)了“三農”工作重心的歷史性轉移,為取得讓全體農民同步進入全面小康的歷史性成就奠定了堅實基礎。
(一)糧食安全保障制度體系得到持續(xù)優(yōu)化
圍繞踐行“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀,實施了糧食安全黨政同責、最嚴格耕地保護制度、農業(yè)支持保護政策、糧食儲備和流通體系等改革舉措,基本建立了產區(qū)銷區(qū)共同保障糧食安全的責任機制和政策框架。《中華人民共和國糧食安全保障法》(以下簡稱“《糧食安全保障法》”)2024年6月1日起施行。耕地保護建設方面,緊抓用途管控和地力提升,建立“長牙齒”耕地保護政策體系,修訂的《中華人民共和國土地管理法》以“永久基本農田”取代“基本農田”,出臺《中華人民共和國黑土地保護法》,建立嚴格考核、終身追責的耕地保護責任制,健全高標準農田建設和管護機制。2021年至2024年全國耕地總量實現(xiàn)連續(xù)凈增長,建成的高標準農田穩(wěn)定實現(xiàn)1萬億斤以上糧食產能。糧食穩(wěn)產增產方面,緊抓責任落實和政策落地,建立產區(qū)銷區(qū)共同抓糧食安全新機制,健全平急兩用的農業(yè)應急救災體系,穩(wěn)定并擴大糧食播種面積、推動糧食單產提升和油料作物擴種。2023年全國糧食播種面積17.8億畝,比2019年增加2.5%,農作物受災面積相比2012年到2016年平均值下降59.2%,2024年全國糧食播種面積比2023年增加0.3%。利益補償機制方面,緊抓收入保障和發(fā)展支持,健全補貼、價格、儲備、流通、保險等支持保護政策,鼓勵地方因地制宜出臺規(guī)模經營、產業(yè)發(fā)展等獎助政策,加大對糧食產區(qū)特別是產糧大縣的轉移支付、公共服務、產業(yè)發(fā)展的支持力度。這些改革舉措為克服國際形勢、極端天氣、意外沖擊等多重挑戰(zhàn),實現(xiàn)糧食連續(xù)增產豐產奠定了堅實基礎,2024年全國糧食產量首次超過了1.4萬億斤。
(二)要素優(yōu)先投入農業(yè)農村機制基本建立
黨的十八大以來,以政府有為促進市場有效,撬動工商企業(yè)、社會組織、各類人才等參與農業(yè)農村發(fā)展,推動土地、人力、物力、財力等向鄉(xiāng)村振興轉移。
土地要素方面,緊抓權能完善和權益保障,分類別逐步深化農村土地制度改革,健全促進土地投入鄉(xiāng)村振興的法規(guī)政策。開展承包地“三權分置”改革,推進“二輪延包”試點,探索既能保障集體和農民權益又能實現(xiàn)規(guī)模經營機制。穩(wěn)慎推進宅基地制度改革,探索權利配置、權能完善、規(guī)范管理、住房保障、盤活利用等制度,經過兩輪試點宅基地盤活利用成為鄉(xiāng)村發(fā)展用地的重要來源。穩(wěn)步推進農村集體經營性建設用地入市試點,2023年300余個試點縣(區(qū))完成入市719宗,1.31萬畝,成交金額185.2億元,帶動產業(yè)投資規(guī)模1441.57億元。
人才保障方面,緊抓引育結合和用留互促,建立了由行政選派、創(chuàng)業(yè)扶持、技能培訓、教育培養(yǎng)、待遇保障等舉措組成的鄉(xiāng)村人才振興工作機制。如健全了派駐、掛職、選調等制度,開展了鄉(xiāng)村職業(yè)職稱評審評定,探索了新農人新村民制度機制。各地培育村級組織后備力量、青年黨員、“一肩挑”負責人等,探索免費農科生、定向委托培養(yǎng)、農技人員和村干部學歷提升等新機制。截至2022年底,全國在崗駐村工作隊員56.3萬人,共有農村實用人才2200多萬人。
資金投入方面,緊抓財政撬動和市場機制,把農業(yè)農村作為公共預算優(yōu)先保障領域,實現(xiàn)資金投入農業(yè)農村的穩(wěn)定增長。明確把支持鄉(xiāng)村振興作為約束性和考核性任務,實行聚焦重點任務統(tǒng)籌整合使用財政資金,加強政府部門、金融機構、擔保企業(yè)支農協(xié)作,創(chuàng)新運用政策和金融手段,引導金融資本牽動社會資本投入鄉(xiāng)村振興。持續(xù)深化農村產權制度改革,為農村資源資產與社會資本銜接準備條件。如實施成員界定、清產核資、股份確權、規(guī)范管理等農村集體產權制度改革,探索把生態(tài)環(huán)境轉化為生態(tài)資本的有效機制。
(三)鄉(xiāng)村產業(yè)振興增收富民機制初步創(chuàng)立
聚焦以產業(yè)振興夯實全面振興基礎,構建增收富民導向的鄉(xiāng)村產業(yè)振興政策體系。一是創(chuàng)新現(xiàn)代農業(yè)經營體系。統(tǒng)籌新型農業(yè)經營主體和小農戶發(fā)展,建立家庭農場、農民合作社的規(guī)范提升機制,探索新型主體示范、專業(yè)服務引領、集體組織銜接、產業(yè)融合賦能路徑,把小農戶納入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道,不斷豐富立體式復合型現(xiàn)代農業(yè)經營體系。二是發(fā)展新型農村集體經濟。建立組織部門和農業(yè)農村部門共同推進新機制,支持資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產參股等多樣化發(fā)展途徑,構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運行機制,鼓勵探索飛地抱團、跨村聯(lián)營、片區(qū)組團等區(qū)域共富新模式,出臺《中華人民共和國農村集體經濟組織法》,為新型農村集體經濟提供法治保障。三是培育鄉(xiāng)村產業(yè)骨干主體。除了發(fā)展新型農業(yè)經營主體外,還培育多元化、市場化的專業(yè)化服務主體,并通過創(chuàng)業(yè)扶持、平臺賦能、園區(qū)集聚等舉措培育壯大鄉(xiāng)村產業(yè)主體。目前,農業(yè)社會化服務組織超過109萬個、縣級及以上農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)超過9萬家、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計數(shù)量超過1220萬。四是推動鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展。以農村一二三產業(yè)融合發(fā)展為政策導向,統(tǒng)籌現(xiàn)代農業(yè)、鄉(xiāng)村工業(yè)、生活服務、生態(tài)產業(yè)等,促進農村多元功能價值轉化,健全工商資本監(jiān)督約束和農民利益聯(lián)結機制,初步建立了把產業(yè)鏈更多環(huán)節(jié)留在農村,把價值鏈更多收益留給農民的產業(yè)發(fā)展機制。2023年全國農業(yè)及相關產業(yè)增加值占國內生產總值的比重為15.3%;農村集體經濟扭弱轉強,無經營性收入的村莊占比從2012年的31.1%減少到2023年的20.6%,超過50萬元的村莊占比從2.7%增加到12.6%;城鄉(xiāng)居民可支配收入比值到2024年縮小至2.34。
(四)農業(yè)科技創(chuàng)新自立自強體系有所突破
圍繞破除農業(yè)創(chuàng)新驅動障礙,深化農業(yè)科技創(chuàng)新體系改革,為突破性、顛覆性創(chuàng)新成果涌現(xiàn)以及新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式加速發(fā)展創(chuàng)造條件。一是健全農業(yè)科技創(chuàng)新機制。緊盯世界農業(yè)科技前沿,以政府財政保障調動科研機構和市場主體的積極性,建設國家農業(yè)科技戰(zhàn)略力量和重大創(chuàng)新平臺,開展核心技術研發(fā)攻關重大行動。2021年起實施種業(yè)振興行動,建成國家農作物種質資源庫和國家海洋漁業(yè)生物種質資源庫,建立了超級稻、矮敗小麥、雜交玉米等高效育種技術體系,培育出數(shù)萬個高產優(yōu)質作物新品種新組合,基本實現(xiàn)主要農作物良種全覆蓋、“中國糧用中國種”。實施科研管理和成果評價機制改革,探索符合科研規(guī)律的經費管理辦法,破除“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項”評價導向,努力建立“把論文寫在大地上”的評價機制。二是健全創(chuàng)新成果轉化機制。不斷增強市場主體中介作用,發(fā)展專業(yè)化社會化服務產業(yè),構建了農技推廣機構、高校和科研院所、多元市場主體共同參與,開放競爭、協(xié)同高效的農業(yè)科技社會化服務體系。一些地方探索區(qū)域性農技推廣服務中心模式,發(fā)揮龍頭企業(yè)、服務公司、新型主體作用,形成區(qū)域性農業(yè)科技轉化應用推廣聯(lián)合體或綜合體。目前,中國農業(yè)科技創(chuàng)新整體邁進了世界第一方陣,農業(yè)科技進步貢獻率從2012年的54.5%提升至2024年的63.2%。
(五)農民農村共同富裕制度框架初步搭建
圍繞推動全體農民如期實現(xiàn)全面小康并向共同富裕邁進,破除制約農民全面發(fā)展的體制機制障礙,探索農村現(xiàn)代化和農民現(xiàn)代化推進機制。一是探索構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。明確以縣城為重要載體推進新型城鎮(zhèn)化,以戶籍制度改革推動農村轉移人口融入城市,探索城鄉(xiāng)互聯(lián)互通的農村基礎設施建設管護機制,建立健全農村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等保障機制和服務體系,不斷縮小城鄉(xiāng)公共服務和社會保障差距,為破除縣域城鄉(xiāng)二元結構創(chuàng)造條件。二是建立健全農村人居環(huán)境建設維護機制。以“廁所革命”、垃圾處理、污水處理、村莊清潔等為切入點,持續(xù)推進農村人居環(huán)境整治,綠化美化村容村貌,探索人居環(huán)境設施運營服務體系,不斷提升農村宜居宜業(yè)水平。2024年生活垃圾得到收運處理的行政村比例超過90%,開展清潔行動的村莊超過95%,農村衛(wèi)生廁所普及率超過75%,農村生活污水治理(管控)率超過45%。三是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。圍繞破解村集體功能弱化、農民參與不足問題,因地制宜探索抓黨建促進鄉(xiāng)村振興實踐形式,推廣積分制、網格化、志愿服務、數(shù)字治理等地方創(chuàng)新實踐。目前,現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架已基本形成,農民參與鄉(xiāng)村振興的廣度深度明顯改善。四是探索農村精神文明建設工作機制。新時代文明實踐中心實現(xiàn)全覆蓋,村級中心成為黨建活動、政策宣講、基層治理、志愿服務、文化娛樂的綜合性服務平臺,初步形成了以新時代文明實踐活動為載體,以弘揚和踐行社會主義核心價值觀為主線,以繁榮文化、移風易俗、平安鄉(xiāng)村為主要內容,以文明村鎮(zhèn)、文明家庭創(chuàng)建為路徑的農村精神文明建設推進機制。到2022年底,建立紅白喜事簡辦制度的村數(shù)達到46.1萬個,評選“農村文明家庭”等1874.4萬戶、“農村道德模范”等429.9萬人,發(fā)展特色文化產業(yè)的村數(shù)已達8.7萬個。
二、深化農村改革、推進鄉(xiāng)村全面振興的障礙
深化改革破除制約鄉(xiāng)村全面振興的深層次體制機制障礙,需要從應對中長期農業(yè)農村現(xiàn)代化新挑戰(zhàn)出發(fā),審視當前推進鄉(xiāng)村全面振興的矛盾問題。實現(xiàn)農業(yè)強國戰(zhàn)略目標將面臨糧食安全向食物安全轉型、新質生產力引發(fā)鄉(xiāng)村社會變革、農村空心化老齡化、打破縣域城鄉(xiāng)二元結構等帶來的新任務新挑戰(zhàn)。這些與短期協(xié)調糧食安全與農民增收的目標沖突、分散式小農戶與現(xiàn)代化大農業(yè)的發(fā)展矛盾、城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向流動的制度壁壘、資源低效利用與有效盤活的產權約束等矛盾時空交織,構成了深化農村改革要解決的體制機制障礙。
(一)保障糧食安全與踐行大食物觀的制度銜接障礙
口糧需求達到頂峰后緩慢下降將減輕糧食保供壓力。但美好生活逐步實現(xiàn)將帶動食物需求總量增長、結構升級,加劇資源環(huán)境約束。中國食物自給率2050年將下降到86%左右,相比2019年大米和小麥需求量到2050年將下降20.9%、18.0%,而玉米、大豆、肉蛋奶、水產等將保持持續(xù)增長。踐行大食物觀將面臨統(tǒng)籌糧食穩(wěn)產保供和多元食物開發(fā)的新矛盾。
一是種糧農民和糧食產區(qū)的發(fā)展權益保障問題。對種糧利益補償主要還是中央財政縱向支持,無法從根本上解決“糧財?shù)箳臁薄<Z食安全責任仍要更多地由糧食產區(qū)承擔,從而擠壓糧食產區(qū)縣域發(fā)展和鄉(xiāng)村振興投入。“種糧吃虧”本質是發(fā)展權益得不到保障,會加快糧食主產區(qū)萎縮,加大糧食產區(qū)與銷區(qū)的發(fā)展落差。
二是耕地建設和管護利用的多元主體融合問題。高標準農田的建設、管護、經營、監(jiān)督等分散于不同利益主體,實際經營主體并沒有參與建設、管護和監(jiān)督,導致資金使用效率低、耕地建設質量低,管護和監(jiān)督責任落實不到位。農業(yè)生產和農村公共基礎設施同樣存在類似問題。
三是糧食生產與食物開發(fā)的空間協(xié)同布局問題。糧食產區(qū)總體萎縮且向綜合資源條件較差的地區(qū)轉移(圖1),降低了空間農業(yè)資源利用效率。耕地資源緊張地區(qū)高強度開發(fā)利用邊緣耕地或非耕地,出現(xiàn)了耕地上山、擠占養(yǎng)殖水面、過度開墾草原森林現(xiàn)象,加劇了多元食物開發(fā)的空間沖突,如糧油菜糖果爭地矛盾。
四是食物開發(fā)和部門協(xié)作的矛盾關系。踐行大食物觀需要多部門多系統(tǒng)有效協(xié)作。山水林湖草沙海的生態(tài)保護政策嚴格,對食物開發(fā)和產業(yè)發(fā)展的限制較多。踐行大食物觀的制度探索和政策落地還是各部門各系統(tǒng)單獨推進,兼容生態(tài)保護、食物開發(fā)和產業(yè)發(fā)展需破除的統(tǒng)籌協(xié)調障礙明顯存在。
(二)要素外生導入與內生合力驅動的銜接轉換障礙
內源增長、內生發(fā)展是農民農村共同富裕的根本動力。現(xiàn)有對農業(yè)農村發(fā)展要素投入仍以政府動員為主,要素流動被城鎮(zhèn)化工業(yè)化驅動,內生投入農業(yè)農村的體制機制障礙仍然存在。隨著城鄉(xiāng)二元結構漸進破除,如果不能實現(xiàn)內生投入與外生導入的動態(tài)匹配協(xié)同,將加劇農業(yè)農村發(fā)展要素失衡。
一是土地優(yōu)先投入鄉(xiāng)村和要素功能發(fā)揮的制度障礙。土地作為優(yōu)勢資源反而成為鄉(xiāng)村振興約束。農村集體所有土地直接入市和盤活利用限制較多,仍被優(yōu)先用于城市建設發(fā)展,不能形成促進農村發(fā)展的循環(huán)驅動機制。農村土地的社會保障功能將伴隨農民城鄉(xiāng)流動長期存在,制約了土地要素功能發(fā)揮,使土地要素緊缺、低效閑置長期并存,如農村村均空閑廢棄宅基地65.4畝。
二是人才內生培育和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)融入鄉(xiāng)村的制度障礙。體制內派駐為主的人才輸入格局出現(xiàn)了數(shù)量過剩、知識結構不匹配、作用弱化問題。鄉(xiāng)村企業(yè)家、帶頭人,現(xiàn)代服務技能人才,鄉(xiāng)村治理青年骨干等內生性人才缺口持續(xù)擴大。鄉(xiāng)村人才政策對村級組織、鄉(xiāng)村企業(yè)的人才招引待遇、成長、福利等含金量少。城鄉(xiāng)人才政策差距明顯,特別是農村營商環(huán)境、公共服務、社會融入短板突出。
三是多元渠道資金高效投入農業(yè)農村的制度障礙。多元渠道資金供給協(xié)同不足、效益不高。不少地方財政資金在流程上的流失和浪費較多,統(tǒng)籌整合使用規(guī)范性不足。農村集體經濟、農業(yè)經營主體獲得的貸款,形式是抵押或授信,實質是政府擔保。多元渠道資金難以實現(xiàn)向內生投入轉換的關鍵原因是,城鄉(xiāng)要素內生循環(huán)的產業(yè)通道和驅動機制不暢,尤其是先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)對現(xiàn)代農業(yè)和鄉(xiāng)村產業(yè)的直接帶動渠道尚未建立起來。
四是化解資源要素整合盤活畸高成本的制度障礙。農民城鄉(xiāng)流動和城鎮(zhèn)化,導致農村人口與集體經濟組織成員分離(圖2)。未來,已市民化卻仍持有農村發(fā)展權益的人口、不持有農村發(fā)展權益的農村常住人口同時迅速增多,導致部分群體在享受農村發(fā)展收益的同時卻不必承擔發(fā)展義務,逐步從作為經濟社會的“穩(wěn)定器”變?yōu)樽璧K農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要因素。關鍵原因是盤活閑置低效的資源要素將長期受到制度成本限制,如土地經營權流轉成本、閑置農房盤活利用成本、替代生計保障的利益補償?shù)取?
(三)鄉(xiāng)村產業(yè)高質高效發(fā)展的內生機制亟待重塑
推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興需要應對保障小農戶和老年農民生計,城市產業(yè)和區(qū)域分化的外部壓力,小微主體和規(guī)模主體的發(fā)展矛盾,持續(xù)縮小城鄉(xiāng)收入差距與農民增收動力減弱的矛盾。
一是老弱主體發(fā)展與產業(yè)轉型升級的矛盾。全國抽樣調查數(shù)據顯示,參與農業(yè)勞動的人員中50歲及以上、60歲及以上占70.2%、37.2%。“老人農業(yè)”將使小農戶銜接現(xiàn)代農業(yè)面臨新挑戰(zhàn)。未來,缺乏農事經驗、不會種地的返鄉(xiāng)農民迅速增多,保障老年農民生計將放大小農戶弊端,增加規(guī)模經營成本。鄉(xiāng)村產業(yè)主體多數(shù)是作坊式老齡農戶,也面臨保障生計和轉型升級的矛盾。
二是農村產業(yè)融合與城鄉(xiāng)產業(yè)轉移的矛盾。以農業(yè)為根基的農村產業(yè)融合路徑和城鄉(xiāng)產業(yè)轉移存在要素競爭、空間排斥問題。受城鄉(xiāng)產業(yè)聯(lián)通的標準、設施、服務差異影響,農村產品上行不暢、城市服務下沉機制缺乏。如果不注重城鄉(xiāng)產業(yè)融合,將使下鄉(xiāng)產業(yè)和本土產業(yè)不兼容,不僅不能帶動鄉(xiāng)村產業(yè)升級,反而擠壓本地產業(yè)發(fā)展空間。
三是縮小收入差距與農民增收降速的矛盾。農民老齡化驅使外出務工轉向就近務工使工資收入增速下降,同時經營收入受到年齡結構、規(guī)模約束、營商環(huán)境等影響面臨增長瓶頸。不少老年農民退出生計勞動后收入下降。共同富裕導向的鄉(xiāng)村產業(yè)振興,注重為老弱群體創(chuàng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會,與建強鄉(xiāng)村產業(yè)體系沖突,為經營方式創(chuàng)新帶來挑戰(zhàn)。
四是創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持與要素市場引導的矛盾。適應高質量發(fā)展要求的農村要素市場尚未建立起來。現(xiàn)有適應小農戶和小微主體的要素市場,對規(guī)模主體專業(yè)化發(fā)展的要素支撐有限。多數(shù)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主體仍要依賴城市要素市場。農村營商環(huán)境短板突出,尊重創(chuàng)業(yè)的氛圍尚未形成,特別是非經營性成本高、合理權益得不到保障制約了青年群體在農村創(chuàng)業(yè)就業(yè)。
(四)適應新質生產力的農業(yè)農村創(chuàng)新體系亟待重塑
農業(yè)農村創(chuàng)新體系尚不具備支撐創(chuàng)新要素城鄉(xiāng)循環(huán)流動,進而驅動新質生產力在農業(yè)農村持續(xù)發(fā)展的基本條件。除了農業(yè)創(chuàng)新體系整體效能不高外,還存在農業(yè)農村創(chuàng)新基礎不均衡、農民綜合素質和科學素養(yǎng)不到位、創(chuàng)新生產與需求脫節(jié)錯配等問題。
一是農業(yè)農村創(chuàng)新失衡矛盾突出。農業(yè)科技創(chuàng)新是政策支持創(chuàng)新驅動鄉(xiāng)村振興的主要內容。然而,其他方面創(chuàng)新的短板制約迅速凸顯,如制約創(chuàng)新成果應用的主要是組織機制、經營方式。農村現(xiàn)代化的創(chuàng)新部署和資源投入明顯不足,如鄉(xiāng)村建設和治理、公共服務和基礎設施、綠色發(fā)展等領域。
二是小微主體創(chuàng)新服務兼容不暢。農業(yè)科技社會化服務局限在技物技服結合的經營性創(chuàng)新成果,大部分基礎性創(chuàng)新成果仍需借助公益性服務體系。農業(yè)科研、農技推廣、農民教育、農村科普等公益性服務體系均存在專業(yè)不足、機制不活的能力短板,偏向服務大型企業(yè)和規(guī)模大戶。必須重塑經營性與公益性服務的結合機制,兼容規(guī)模主體和小微主體,才能實現(xiàn)創(chuàng)新驅動內生循環(huán)。
三是創(chuàng)新資源集中配置效率不高。科技創(chuàng)新體制改革忽視了統(tǒng)籌基礎研究、科技攻關、轉化應用的資源分配機制,導致創(chuàng)新資源在區(qū)域、領域、主體等層面過度集中。這使創(chuàng)新投入沉淀在部分環(huán)節(jié),增加了科技創(chuàng)新體制改革的難度。很多品種試驗示范時單產很高,一到大田就變成普通產量。打破創(chuàng)新資源的集中壟斷,將是深化農業(yè)農村創(chuàng)新體系改革面臨的挑戰(zhàn)。
四是農民科學素養(yǎng)提升機制缺位。高素質農民是新質生產力在農業(yè)農村發(fā)展的關鍵載體。科學素養(yǎng)不高對農民整體素質提升限制明顯。農民教育培訓集中在產業(yè)技能,以新型經營主體和鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)主體為對象,對科學素養(yǎng)、生活技能提升較為忽視,相關制度和體系建設尚未納入改革統(tǒng)籌考慮。承擔科普任務的農村專業(yè)技術協(xié)會,與農技推廣體系職能交叉但分屬不同部門,不能做到功能互補。
(五)匹配農村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合的治理機制亟待探索
實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的外源向內生動能轉換,亟須拓展鄉(xiāng)村治理對全面振興的固本賦能增效功能,應對城鄉(xiāng)關系和村莊布局調整,為構建新型生產關系實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合提供治理支撐。現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體系聚焦防范化解矛盾、動員村民參與,且改革進度不平衡問題較為突出,不能滿足激發(fā)鄉(xiāng)村全面振興內生動力的要求。
一是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理機制缺位。城鄉(xiāng)治理體系分割本身是打破縣域城鄉(xiāng)二元結構的堵點。打破縣域城鄉(xiāng)二元結構是城鄉(xiāng)利益格局的深度調整,如生活就業(yè)格局、公共服務格局、組織運行秩序等,需要抓緊探索城鄉(xiāng)治理從銜接到融合的過渡機制。
二是農民主導鄉(xiāng)村建設的治理機制缺位。自下而上的鄉(xiāng)村建設實施和農民參與機制尚未普遍建立,如村莊規(guī)劃排斥村民參與和資源分配過度集中。多數(shù)村莊名義上有了規(guī)劃,但很少有村民參與村莊規(guī)劃。一些地方把政策資源集中到示范村、景觀村、道旁村進行過度建設,人口集中、位置偏遠的普通村莊得不到政策支持。把農民主導和參與由紙面口頭落實到工作流程仍需探索實現(xiàn)形式。
三是支撐新型生產關系的治理機制缺位。現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體系適應了小農戶和小微、老弱主體的發(fā)展訴求,對新質生產力改造、淘汰、銜接傳統(tǒng)生產力的環(huán)境塑造缺乏有效匹配,尤其是不適應新質勞動者培育成長、引進融入、流動支撐的治理需求。如無人駕駛、智能技術普及將使大量老弱勞動力退出生計勞動,需要探索新的治理機制防范與城鎮(zhèn)化工業(yè)化節(jié)奏的“失調”風險。
四是黨建引領鄉(xiāng)村振興的治理機制缺位。一些地方注重形式上的黨建,掛牌子、貼標語、立展板、樹典型,對黨員隊伍老弱化、青年黨員發(fā)展、帶頭人選拔培養(yǎng)等束手無策。一些“黨建+”已經超出了基層黨組織職責范圍,出現(xiàn)了新的定位不清、政企不分問題。部分地方推進聯(lián)村發(fā)展和行政村撤并,基層黨組織調整不到位,導致小村弱村黨組織弱化。
上述制約鄉(xiāng)村全面振興的體制機制障礙,是深化農村改革落地見效過程中傳統(tǒng)問題的新變化、新階段新問題新挑戰(zhàn)相互作用的綜合呈現(xiàn)。一是區(qū)域差異疊加改革進度不一。經濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合程度高,經濟落后地區(qū)農業(yè)農村短板突出。農村改革試點先行、以點帶面,不同地區(qū)落實改革、推動改革的進度差異明顯,深化改革的力度也千差萬別。兩者相互作用導致在全國層面制約鄉(xiāng)村振興的新老問題交織。二是趕超轉型多個階段矛盾問題相互疊加。現(xiàn)代化多個階段時空疊加是中國特色農業(yè)農村現(xiàn)代化的典型特征,表現(xiàn)在區(qū)域分層和群體分化兩個方面。多個階段時空疊加使深化農村改革,在不斷破解矛盾問題的同時,又需要同時面對矛盾問題組合變化和新階段新問題。特別是當前階段需要應對城鄉(xiāng)融合發(fā)展、建設農業(yè)強國提出的新任務新挑戰(zhàn)。三是集成改革條塊落實弱化改革成效。深化農村改革的頂層設計和決策部署注重了系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,但改革決策落實、措施落地仍是區(qū)域和部門的條塊化執(zhí)行。一些地方和部門認識不到位,研究部署和推動改革滯后,造成部分區(qū)域領域改革緩慢。有些地方和部門選擇性推進改革,忽視不同改革的協(xié)同推進,導致改革成效無法顯現(xiàn)甚至因改革產生新問題。這些原因反映的問題需要在新一輪深化農村改革過程中統(tǒng)籌解決。
三、新發(fā)展階段深化農村改革的攻堅任務
謀劃部署深化農村改革,要以大農業(yè)觀、大食物觀為指引,以發(fā)展新質生產力推進鄉(xiāng)村全面振興,創(chuàng)造城鄉(xiāng)融合、共同富裕、農業(yè)強國的實現(xiàn)條件。中長期攻堅任務是聚焦健全推動農業(yè)農村現(xiàn)代化的長效機制,建立統(tǒng)籌保障糧食安全和多元食物供給的食物安全戰(zhàn)略體系,構建要素優(yōu)先和內生投入農業(yè)農村機制、鄉(xiāng)村產業(yè)內生發(fā)展和城鄉(xiāng)產業(yè)融合機制、適應新質生產力發(fā)展的農業(yè)農村創(chuàng)新驅動機制,匹配農村現(xiàn)代化進程和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村治理賦能機制。
(一)推動糧食安全戰(zhàn)略適時轉向食物安全戰(zhàn)略
踐行大食物觀已經到了實質落地階段,需要做出制度安排,推動供給導向數(shù)量保障的糧食安全戰(zhàn)略向需求導向營養(yǎng)健康的食物安全戰(zhàn)略轉型。深化改革的攻堅任務是處理好糧食生產保供與多元食物供給關系,實現(xiàn)保障糧食安全與踐行大食物觀的制度銜接。一是建立種糧農民發(fā)展權益保障機制。突破利益補償政策框架的局限性,以生產供給糧食換取發(fā)展資源為邏輯,建立資源要素向種糧區(qū)域集中集聚的有效機制。需要突破的關鍵點是以縣域經濟繁榮和鄉(xiāng)村產業(yè)振興為著力點,推動規(guī)模經營、產業(yè)融合、能力提升等支持政策創(chuàng)新,構建中央財政垂直補償、省際橫向多元補償相結合的總體架構。二是明晰多元食物空間布局關系。處理好多元食物生產的空間布局關系,提高全域資源集約利用水平。需要突破的關鍵點是嚴格良田糧用、耕地農用制度,促進糧食生產、經濟作物、設施農業(yè)、畜禽養(yǎng)殖、水產漁業(yè)的空間協(xié)同,非耕地資源食物開發(fā)與生態(tài)保護的動態(tài)平衡。三是健全資源可持續(xù)利用機制。探索山水林田湖草沙一體化保護、系統(tǒng)化治理、全方位建設路徑,把產能持續(xù)提升納入資源保護利用的制度設計,建立資源稟賦與利用強度有效匹配的可持續(xù)利用機制。需要突破的關鍵點是開展全域土地資源整治、保護和建設,促進農業(yè)生產、農民生活、農村生態(tài)的良性循環(huán)。四是構建食物穩(wěn)定安全供給機制。從糧食保障拓展到食物保供,需要建立全鏈條食物穩(wěn)定安全供給體系,促進生產、加工、流通、儲備、貿易、運輸、零售、配送等各環(huán)節(jié)緊密銜接,在突發(fā)意外沖擊時確保城鄉(xiāng)居民公平、適價、保質、足量獲得食物。五是探索踐行大食物觀的工作機制。以踐行大食物觀的中長期戰(zhàn)略為“綱”,統(tǒng)籌農林牧漁草業(yè)水產各個產業(yè)和資源保護利用,統(tǒng)領相關部門的專業(yè)規(guī)劃,以規(guī)劃統(tǒng)籌促進工作銜接,構建統(tǒng)籌多元食物保供的新型糧食安全戰(zhàn)略。
(二)增強要素優(yōu)先投入農業(yè)農村的內源動力
要素投入體制機制改革必須把握外生要素投入作用遞減的節(jié)奏,加快構建以城帶鄉(xiāng)、以工補農的要素循環(huán)通道,健全政府導入緊缺要素的高效配置機制,探索關鍵要素內生引入的市場體系,形成內生引入為主、組織動員為輔的可持續(xù)投入機制,促進城鄉(xiāng)要素雙向高效流動的內生循環(huán)。一是健全土地要素功能發(fā)揮的制度機制。以健全農村土地要素市場和產權交易機制為主線,探索土地保障功能的社會保障和發(fā)展權益替代路徑,構建農村土地優(yōu)先用于農村發(fā)展的制度實現(xiàn)機制。需要突破的關鍵點是建立農民在城鄉(xiāng)流動的土地權益保障機制、市民化群體和農村新增人口的權益轉接機制,支撐城鄉(xiāng)土地要素市場有效銜接的農村住房保障和閑置低效土地盤活機制。二是破除鄉(xiāng)村人才振興的制度障礙。圍繞把農業(yè)強國前景、美生活圖景轉化為人才吸引力,完善行政動員機制和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人才使用培養(yǎng)機制,建立城鄉(xiāng)銜接的農村創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務體系,健全體制內招聘人員城鄉(xiāng)選調派駐和鄉(xiāng)城提拔晉升的渠道機制,形成鄉(xiāng)村全方位人才政策優(yōu)勢。需要突破的關鍵點是滿足村級組織和鄉(xiāng)村企業(yè)人才需求,形成公務人員由農村基層選拔培養(yǎng)和上升流動機制,補齊農村營商環(huán)境短板。三是暢通資金優(yōu)先保障的制度渠道。堅持財政更多承擔公共支出和社會保障責任,形成普惠、公正、透明的財政資金分配、管理、監(jiān)督、審計機制,把盡量多的財政資金投向打基礎、利長遠、普惠性、添動力的領域環(huán)節(jié)。圍繞建立以工補農、以城帶鄉(xiāng)的多元資金投入機制,探索創(chuàng)新金融服務鄉(xiāng)村振興機制,建設區(qū)域綜合平臺,推動城鄉(xiāng)產業(yè)融合,形成體現(xiàn)農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的城鄉(xiāng)資金循環(huán)通道。
(三)重塑鄉(xiāng)村產業(yè)融入經濟循環(huán)的升級路徑
未來的鄉(xiāng)村產業(yè)振興圖景,是體現(xiàn)新質生產力的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新主體在城鄉(xiāng)均衡分布,現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代農業(yè)和鄉(xiāng)村產業(yè)互嵌共生,凸顯農業(yè)農村核心功能和多元價值的食物生產、特色農業(yè)、生態(tài)產業(yè)、健康產業(yè)、休閑娛樂等成為農民農村共同富裕的重要引擎。這需要按照建設農業(yè)強國和城鄉(xiāng)經濟循環(huán)的新要求,構建與人口結構、功能需要匹配的未來鄉(xiāng)村產業(yè)體系,探索鄉(xiāng)村產業(yè)高質高效富民的持續(xù)振興之路。一是彌補經營體系的競爭優(yōu)勢缺陷。探索“強”的經營體系,需要以促進小農戶現(xiàn)代化為重心,豐富立體式復合型現(xiàn)代農業(yè)經營體系,創(chuàng)新全產業(yè)鏈經營方式。需要突破的關鍵點是培養(yǎng)青年農民和青年從業(yè)者,培育富有活力的適度規(guī)模經營主體,建設創(chuàng)新驅動的服務支撐體系。二是探索大農業(yè)觀的產業(yè)實現(xiàn)路徑。在小農戶和小微主體基礎上把現(xiàn)代化農業(yè)建設成大農業(yè)、大產業(yè),需要開創(chuàng)性、系統(tǒng)性的農業(yè)產業(yè)發(fā)展機制創(chuàng)新。需要突破的關鍵點是通過建設區(qū)域性要素資源配置平臺、產業(yè)鏈綜合服務平臺,創(chuàng)新多維度規(guī)模經營機制、多產業(yè)協(xié)同聯(lián)動機制、多元化食物供給體系,形成現(xiàn)代農業(yè)的大資源、大鏈條、大服務、大市場的新格局。三是建立城鄉(xiāng)產業(yè)的融合共生機制。以城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展為主線,破除城鄉(xiāng)產業(yè)要素循環(huán)的堵點,打破產業(yè)在標準規(guī)范、基礎設施、營商環(huán)境、行政管理、生產服務、創(chuàng)業(yè)就業(yè)的城鄉(xiāng)二元結構,暢通以城帶鄉(xiāng)、以工補農的要素循環(huán)通道。需要突破的關鍵點是構建鄉(xiāng)村新型生產關系,創(chuàng)造新質生產力驅動現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代農業(yè)和鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展的有利條件。四是推動富民導向的產業(yè)結構升級。以農民收入持續(xù)增長為根本導向,統(tǒng)籌青年人員的創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)和老年人員的生計型創(chuàng)業(yè),滿足老年農民、小農戶和小微主體發(fā)展需要。要著重發(fā)展生活性服務業(yè)、鄉(xiāng)村“土特產”、手工技藝和文化傳承等適應老年人就業(yè)的產業(yè)。需要突破的關鍵點是推動現(xiàn)代農業(yè)和鄉(xiāng)村產業(yè)的專業(yè)化分工和產業(yè)鏈延伸,增加農民在規(guī)模化生產、專業(yè)化服務、產業(yè)化經營中的收益,為老弱群體創(chuàng)造多樣化、個性化、靈活性就業(yè)崗位。
(四)創(chuàng)建適應新質生產力發(fā)展的農業(yè)農村創(chuàng)新體系
發(fā)展新質生產力,推動創(chuàng)新驅動農業(yè)農村現(xiàn)代化,要注重集中資源推動科技創(chuàng)新、產業(yè)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的均衡協(xié)同發(fā)展,為創(chuàng)新成果轉化應用推廣創(chuàng)造環(huán)境。需要突破的關鍵點是破除創(chuàng)新布局、體系銜接、資源分配、應用反饋等的瓶頸阻礙,形成基礎性、戰(zhàn)略性、原創(chuàng)性的創(chuàng)新突破帶動整體創(chuàng)新能力躍升的新體制新機制。一是推動農業(yè)農村創(chuàng)新均衡全面發(fā)展。為農業(yè)農村全面創(chuàng)新創(chuàng)造應用場景,消除轉化應用推廣環(huán)節(jié)的需求側制約,著重布局新興產業(yè)、未來鄉(xiāng)村、數(shù)字治理、智能生活、生態(tài)產品等領域的重大創(chuàng)新,催生農業(yè)農村的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新動能。分類優(yōu)化創(chuàng)新體系,完善質量導向的評價機制和應用導向的激勵機制,打通創(chuàng)新供給與需求的內生循環(huán)通道。二是健全創(chuàng)新資源投入分配機制。為實現(xiàn)創(chuàng)新資源在不同環(huán)節(jié)多元主體的均衡有效配置,除了重大關鍵的創(chuàng)新攻關需要集中資源外,要根據生產布局和應用格局將更多創(chuàng)新資源投向貼近實際需求的創(chuàng)新主體和環(huán)節(jié),以激發(fā)各類創(chuàng)新主體內生動力和協(xié)同效應。如農業(yè)科技創(chuàng)新重點支持面向區(qū)域農業(yè)生產的科研機構,農業(yè)制度和農村發(fā)展創(chuàng)新更多支持基層政府、村級組織、市場主體等。三是建立農民科學素養(yǎng)提升機制。通過學前教育、義務教育、高等教育、職業(yè)教育、技能培訓、科普服務的有效銜接,全面覆蓋農民教育和培訓需求,形成農民科學素養(yǎng)提升的組織推進合力。這是培厚新質生產力源泉,全面改善農業(yè)農村創(chuàng)新需求和基礎的根本舉措。
(五)建立匹配農村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合的治理架構
未來鄉(xiāng)村經濟社會圖景,雖然以老年人居住生活為主,但要實現(xiàn)生產、生活、生態(tài)全面發(fā)展。這要求創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系,破解農民內生動力不足和參與機制不暢的體制障礙。需要突破的關鍵點是創(chuàng)新統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和農村現(xiàn)代化的治理機制,推動鄉(xiāng)村治理功能從化解矛盾問題轉向固本賦能增效。一是探索適應新型生產關系的治理機制。構建新型生產關系,需要通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理提供穩(wěn)健環(huán)境,應對經濟社會深刻變革風險。如淘汰傳統(tǒng)落后生產力,推廣顛覆性新技術、新裝備,必須同步構建包容小農戶和老弱人口的產業(yè)治理和社會治理機制,扎實推進農民農村共同富裕。二是建立縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理機制。全面提高縣域城鄉(xiāng)治理融合水平,推動鄉(xiāng)村治理與城市治理的有效銜接,實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民生活就業(yè)、基礎設施和公共服務、財政收支和政府運行、基層政府和社區(qū)(村級)組織的縣域一體化治理。三是健全村級組織調整歸并的治理機制。應結合引導村莊布局優(yōu)化,構建適應聯(lián)村發(fā)展或村莊撤并后的村級組織治理機制,確保內生發(fā)展機制不因村級組織調整而被擾亂,注重完善小村弱村的權益充分保障、收益公平分配、流程平等參與機制。四是創(chuàng)新黨建賦能村莊發(fā)展的治理機制。黨支部領辦合作社、黨建聯(lián)盟帶動片區(qū)化發(fā)展、黨建引領鄉(xiāng)村治理等,將成為鄉(xiāng)村治理固本增效賦能的重要機制。要從規(guī)范“黨建+”實踐形式轉向探索構建黨建賦能機制,明晰基層黨建創(chuàng)新的合理邊界及嵌入村民自治、集體經濟、產業(yè)發(fā)展、公共服務、聯(lián)村發(fā)展的規(guī)范路徑,實現(xiàn)基層黨建與村莊發(fā)展的有序融合。
四、后續(xù)深化農村改革的主要思路與戰(zhàn)略謀劃
先立后破的漸進性、接續(xù)性推進改革進路,符合分階段扎實穩(wěn)步推進農業(yè)強國建設的要求,是深化農村改革的基本路徑。謀劃新一輪深化農村改革,要在推進中國式現(xiàn)代化總體框架下,以全面建設社會主義現(xiàn)代化強國為總目標,科學把握加快建設農業(yè)強國、農業(yè)農村現(xiàn)代化、推進鄉(xiāng)村全面振興的時序性戰(zhàn)略組合,在決策部署執(zhí)行的全流程貫徹系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求,將短期改革舉措與中長期突破方向系統(tǒng)化為中國特色農業(yè)農村現(xiàn)代化的制度體系和推進機制。要以黨的二十屆三中全會對深化農村改革部署為依據,圍繞健全推進鄉(xiāng)村全面振興的體制機制,聚焦構建新型生產關系和治理機制,以處理好農民與土地關系為主線,統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,協(xié)同推進農業(yè)轉移人口市民化、農村土地制度和基本經營制度、強農惠農富農支持制度改革,以健全推動鄉(xiāng)村全面振興長效機制,創(chuàng)造更好推進中國式現(xiàn)代化建設的有利條件。
(一)建立兼顧要素賦能和保障兜底的農村土地制度
處理好農民與土地關系,實質是統(tǒng)籌好土地生產要素和兜底保障功能。以此為要求構建支撐鄉(xiāng)村全面振興的土地制度,需要健全農村土地權利分置和權能實現(xiàn)機制,強化集體所有權、明晰農戶權能邊界和財產權益、放活資產經營權、規(guī)范收益分配權。一是強化農村土地集體所有制。圍繞保障和實現(xiàn)農民土地權益,增強村級組織在農村土地資源開發(fā)、盤活、利用和保護中的作用,探索農村集體經濟組織主導的存量土地和低效用地的資源整合、盤活和利用機制。二是完善農村土地權利分置和權能配置制度。繼續(xù)深化農村承包地和宅基地制度改革,進一步探索宅基地權利配置結構,推進兜底保障、財產權能、住房權益等實現(xiàn)形式的實踐探索,推動承包地有序集中經營、閑置農房可持續(xù)盤活利用,允許農戶以合法擁有的住房出租、入股、合作經營獲得收益。三是建設城鄉(xiāng)銜接的土地要素市場。拓展農村經營性土地和土地的經營性權利直接入市渠道,健全土地增值收益分配機制,探索保障集體權益和農民利益的合作利用機制;加快推進農民住房保障制度探索,出臺農村集體建設用地優(yōu)先和主要用于鄉(xiāng)村振興的約束性制度。四是探索農民城鄉(xiāng)流動的保障機制。通過穩(wěn)定土地承包關系、規(guī)范產權流轉交易,保障進城農民的土地權益,讓農民在城鄉(xiāng)“進退有據”。完善城鄉(xiāng)流動人口住房生計等兜底保障,探索推進市民化群體對農村集體成員權益的自愿有償退出。
(二)科學謀劃中國特色農業(yè)現(xiàn)代化的改革推進路徑
新階段推進農業(yè)現(xiàn)代化,需要以踐行大農業(yè)觀、大食物觀為統(tǒng)領,以新質生產力驅動現(xiàn)代化大農業(yè)為導向,化解資源約束、生產瓶頸和競爭弱勢,為形成農業(yè)強國中國特色與共同特征的內在聯(lián)系提供支撐。
一是建立供給保障強的制度支撐體系。建立踐行大食物觀的工作體系和推進機制,編制大食物圖譜,整合各部門力量,統(tǒng)籌資源保護、食物開發(fā)和產業(yè)發(fā)展,講好中國膳食豐富、營養(yǎng)健康的文化故事。建立《糧食安全保障法》宣貫工作機制。健全保障耕地用于種植基本農作物管理體系,完善生產支持、經營增效、收益保障配套制度。全域開展中低產田、細碎耕地、坡崗耕地改造和鹽堿地、撂荒地、污染土治理,完善補充耕地質量驗收機制,動態(tài)排查跨部門耕地保護工作漏洞,健全高標準農田建設、驗收、管護、經營機制。探索農業(yè)生產空間拓展機制,發(fā)展溫室大棚、植物工廠、養(yǎng)殖小區(qū)、海洋牧場等實用智能綠色設施農業(yè)。加強農業(yè)稟賦資源保護建設,發(fā)展綠色生態(tài)循環(huán)農業(yè),推廣集約高效綠色種植模式,推動居民生活、人居環(huán)境、農業(yè)生產的有機結合。
二是建立科技裝備強的制度支撐體系。圍繞發(fā)展農業(yè)新質生產力,部署重大科技創(chuàng)新行動,健全農業(yè)創(chuàng)新體系和裝備制造及應用推廣體系,健全關鍵核心技術裝備工程化協(xié)同攻關機制,推動農業(yè)科技裝備全領域突破。研究部署資源分配、過程評審、成果評價、績效評估等機制改革。建立“大科研”“大應用”“大推廣”工作機制,推動公益性服務組織回歸主業(yè)、強化職能,著重面向小農戶和小微主體創(chuàng)新市場化公益型應用推廣模式,發(fā)展區(qū)域型、社會化科技服務組織。推進現(xiàn)代機械工業(yè)與現(xiàn)代農業(yè)深度融合,推動良種良法、農技農藝與農機裝備配套,整體提升種養(yǎng)加、農牧漁的全地域機械化水平。
三是建立經營體系強的制度支撐體系。統(tǒng)籌規(guī)模主體和小農戶發(fā)展,更多培育本土新型經營主體,健全面向小農戶的專業(yè)便捷高效的社會化服務體系,促進合作經營、集體經營等多種形式的適度規(guī)模經營。發(fā)展聯(lián)合體、綜合體等跨主體、跨產業(yè)經營組織方式,以及產品、產業(yè)、區(qū)域等不同維度的經營組織體系。發(fā)揮村集體經濟組織在土地流轉、居間服務中的作用,推動細碎化土地集中連片經營,推廣防止強行流轉土地、防范規(guī)模經營風險的制度機制。以服務支撐體系和產業(yè)融合機制創(chuàng)新,探索骨干經營主體示范引領、小農戶和老年農民有效參與、青年人才踴躍創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)代農業(yè)經營體系。
四是建立產業(yè)韌性強的制度支撐體系。推進全產業(yè)鏈、供應鏈建設改革,促進小農戶與大市場、大市場與小餐桌的有效銜接。根據產能布局建設具有烘干倉儲功能的區(qū)域性農業(yè)生產服務保障中心,提升縣鄉(xiāng)村關鍵環(huán)節(jié)市場和物流能力,暢通商超、門店、電商等零售配送渠道。全面提升種糧農民政策支持和保障水平,完善價格、補貼、保險等政策,實施產業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等幫扶措施,對糧食主產區(qū)進行實質補償。完善供應鏈關鍵環(huán)節(jié)應急保障制度,統(tǒng)籌推進糧食購銷和儲備管理改革,建設平急兩用的農業(yè)應急救災和供給保障體系。以標準建設、政策激勵、法規(guī)約束等綜合性舉措,推動食物生產和供應的全鏈條節(jié)約減損。
五是建立競爭能力強的制度支撐體系。統(tǒng)籌提升效益凸顯的要素集聚能力和效率支撐的國際競爭能力,探索以適度規(guī)模經營為依托、以集約高效服務為支撐、以產業(yè)融合發(fā)展為牽引的農業(yè)產業(yè)綜合競爭力提升路徑。完善生產要素和產權交易市場體系,推動土地規(guī)模經營和服務規(guī)模經營復合發(fā)展。培育農業(yè)生產性服務戰(zhàn)略性產業(yè),探索全鏈條、平臺型、組織化、集成式服務機制。統(tǒng)籌安全與發(fā)展,構建新型農業(yè)對外合作關系,深度參與全球糧食安全治理、國際農業(yè)貿易與技術合作,健全貿易風險防控機制。培育戰(zhàn)略型現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)集團,以產業(yè)鏈、供應鏈關鍵環(huán)節(jié)服務系統(tǒng)布局主要生產區(qū)域、關鍵通道節(jié)點、資源配置樞紐、市場交易中心、前沿科技創(chuàng)新,提高資源掌控力、風險防控力。
(三)探索構建中國特色農村現(xiàn)代化的制度推進機制
將推進鄉(xiāng)村振興的實踐探索和改革創(chuàng)新集成化、制度化,構建與農業(yè)現(xiàn)代化一體設計的農村現(xiàn)代化推進機制,著重探索產業(yè)振興、農民發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、城鄉(xiāng)融合、治理賦能等方面的體制機制創(chuàng)新。
一是探索構建鄉(xiāng)村產業(yè)振興推進機制。推進城鄉(xiāng)產業(yè)結構的有序調整和銜接,精準務實分類培育鄉(xiāng)村產業(yè),以新質生產力催生新產業(yè)、新模式、新動能,壯大縣域富民產業(yè)。聚焦現(xiàn)代化大農業(yè)需求,發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)要素供應及配套服務產業(yè),促進現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代農業(yè)深度融合。堅持產品適度加工、生產適度規(guī)模、組織適度競爭,打造市場認可、優(yōu)勢明顯的高質量產品和消費場景。培育現(xiàn)代生活服務業(yè),發(fā)展功能食品、餐飲購物、文化體育、旅游休閑、養(yǎng)老托幼、健康養(yǎng)生、環(huán)境產業(yè)等新產業(yè)新業(yè)態(tài)。
二是探索構建農民全面發(fā)展制度路徑。加快建立農民素質素養(yǎng)和發(fā)展能力提升的工作機制。整合農技推廣體系、農民教育體系和農村專業(yè)技術協(xié)會等,構建農民科學素養(yǎng)提升政策體系;結合鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新,深化新時代文明實踐,實施文明鄉(xiāng)風建設工程,推動農民生活方式現(xiàn)代化,提高農村精神文明建設水平。建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務支撐體系,優(yōu)化農村創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策和營商環(huán)境。實施青年農民培育計劃、農村青壯年創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能提升計劃。針對老年農民扶持生計型創(chuàng)業(yè)就業(yè),加強靈活就業(yè)技能培訓和健康生活技能培養(yǎng)。
三是探索構建內生型鄉(xiāng)村建設推進機制。健全自下而上的農民參與實施機制,全面提升鄉(xiāng)村建設質量。改革村莊規(guī)劃機制,確保村莊規(guī)劃村民決策、村民參與、村民認可。以實用可用為基本原則,適度超前建設基礎設施、供給公共服務,引導農村居民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村有序集中。整合資源對接城市建設、管護和運營機制,發(fā)揮鄉(xiāng)村主體主導、農民共參共治作用,實現(xiàn)政府、市場、集體和農民的有效組合,避免盲目組織新體系、成立新機構、組建新隊伍。
四是探索構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展推進機制。按照農民進退有據、市民相機擇業(yè)要求,循序漸進擴大城鄉(xiāng)融合空間范圍,推動縣域內教育、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、就業(yè)等公共資源普惠共享,培育城鄉(xiāng)基礎設施建設管護、公共服務供給運營的綜合體、聯(lián)合體,探索基于產業(yè)、地域的利益共同體發(fā)展機制。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制,建立同人口變化相協(xié)調的公共服務供給機制,推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度,推動符合條件的農業(yè)轉移人口享有同遷入地戶籍人口同等權利。探索農村集體經濟和基本權益的有序開放機制,為下鄉(xiāng)人才扎根融入鄉(xiāng)村建立制度渠道。
五是探索構建鄉(xiāng)村治理賦能推進機制。整合部門化、條塊化的分散治理機制,構建“大治理”工作格局。堅持倡導性和約束性措施并舉,完善和推廣積分制、清單制、數(shù)字化治理機制。強化法治機構維護農民權益職能,降低農民用法維權難度。建立村級組織與人口變化動態(tài)適應的調整機制,深化農村集體產權制度改革,發(fā)展壯大新型集體經濟,探索聯(lián)村黨建、聯(lián)村治理、聯(lián)村發(fā)展機制。以農村基層黨建引領鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,健全黨組織領導的村級組織體系,培訓提升帶頭人和骨干黨員素質能力,壯大青年黨員和鄉(xiāng)村治理骨干力量,完善“一肩挑”監(jiān)督管理機制,推動紀檢監(jiān)察向村組延伸覆蓋。
(四)推動農業(yè)現(xiàn)代化與農村現(xiàn)代化融合發(fā)展
農業(yè)現(xiàn)代化和農村現(xiàn)代化是相互依存、彼此促進的有機整體。一體設計、一并推進的核心要義就是以農業(yè)現(xiàn)代化與農村現(xiàn)代化的融合機制,打通工農城鄉(xiāng)循環(huán)暢通國內經濟大循環(huán)。謀劃新一輪深化農村改革,要把握好農業(yè)現(xiàn)代化和農村現(xiàn)代化的邏輯關系和協(xié)同演進規(guī)律,建立健全相互促進、有效協(xié)同、有機銜接、相互支撐的融合發(fā)展機制。一是啟動實施糧食產銷區(qū)省際橫向利益補償機制。按實際受益規(guī)模統(tǒng)一制定橫向補償辦法、實施細則和補償標準,設立由中央統(tǒng)籌的產銷區(qū)省際橫向利益補償基金,將省際橫向利益補償與區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略相結合,把縣域經濟、鄉(xiāng)村建設、公共服務等政策支持進一步向糧食主產區(qū)集中,讓糧食主產區(qū)依靠穩(wěn)定調出糧食換取發(fā)展資源。二是完善覆蓋農村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制。健全完善防止返貧監(jiān)測幫扶機制,統(tǒng)籌產業(yè)帶動、就業(yè)幫扶、兜底保障,增強脫貧地區(qū)和脫貧人口內生發(fā)展能力。建立農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶機制,研究制定欠發(fā)達區(qū)域同步實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化方案。三是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興。注重城鄉(xiāng)改革的協(xié)同配套和有機銜接,消除資源要素合理配置的體制性障礙,協(xié)同推進現(xiàn)代農業(yè)、鄉(xiāng)村產業(yè)、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理改革,探索“亦工亦農、亦城亦鄉(xiāng)”的中國特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路。四是發(fā)展農業(yè)農村新質生產力。系統(tǒng)部署代表鄉(xiāng)村未來發(fā)展方向的重大科技研發(fā)行動,推動新興產業(yè)和未來產業(yè)與鄉(xiāng)村產業(yè)體系的融合發(fā)展。科學研判新質生產力對“三農”影響,預防可能帶來的風險沖擊。以靈活高效的適度規(guī)模經營模式和服務機制匹配不同地區(qū)、不同產業(yè)、不同領域的新質生產力發(fā)展,構建包容小農戶和老年農民的鄉(xiāng)村新型生產關系。五是推進農村全域土地綜合整治。統(tǒng)籌鞏固農村基本經營制度與各項農村土地制度改革,探索以鄉(xiāng)村全面振興為導向的全域土地綜合整治路徑,處理好耕地建設保護、適度規(guī)模經營、閑置農房盤活利用、集體經營性建設用地入市等的銜接關系。借鑒“千萬工程”經驗,提高城鄉(xiāng)規(guī)劃質量,協(xié)同推進城鄉(xiāng)生產生活基礎設施建設,公共服務優(yōu)化布局。六是堅持科學的改革方法論。深化農村改革,必須保持歷史耐心,反復論證推敲,謹慎穩(wěn)妥實施。要樹立系統(tǒng)思維,整體謀劃、協(xié)同布局、綜合配套、突出重點,在操作層面加強工作指導、督導考核,明確路線圖、時間表,試點先行、以點帶面,分階段、可持續(xù)地推進深化農村改革。要健全農民參與機制,充分調動農民的積極性、創(chuàng)造性,不斷取得鄉(xiāng)村全面振興的實質進展。
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