一、我國農業轉型發展的制約因素
計劃經濟時期，我國農產品長期短缺，憑票配額供應，難以有效解決百姓的溫飽問題。改革開放以來，我國農業取得了快速發展，當前農產品市場總體上供大于求，但仍面臨農業增產農民不增收、食品質量安全不達標等諸多問題。究其原因，我國農業轉型發展主要受到以下四個方面因素的制約。
（一）結構失衡制約
農業產品種類很多，不僅包括谷物類的大宗農產品，還包括種植業的蔬菜、水果、花卉、茶葉等，以及養殖業的肉蛋奶及水產品等。大宗農產品屬于土地密集型產品，以規?；C械化取勝；其他農產品大多是相對勞動密集型產品，產業附加值較高。我國農業勞動力價格相對低廉，在勞動密集型農業上具備一定的價格競爭優勢。然而，我國農業在國際上卻普遍缺乏競爭力，其中大宗農產品在價格上處于劣勢，而有價格競爭力的勞動密集型農產品則往往存在質量安全問題。我國農業與工業，特別是與勞動密集型的加工制造業相比，我國農業競爭力不足的根本性原因，一是經營規模太小而導致的農業勞動生產率太低，二是不少農產品的質量安全不達標。導致這些問題的根本原因與三個方面的結構失衡有關。
1.勞動力規模與經營規模的失衡。改革開放以來的較長時期，我國勞動密集型加工制造業發展非常迅速，國際競爭力強勁，因為其將世界上最便宜的勞動力和相當先進的技術相結合。而我國農業卻缺乏競爭力，正常年份大宗農產品價格均明顯高于世界平均水平，其主要原因是勞動生產率太低，而農業又是同質性很強的產業，尤其是大宗農產品，其競爭力在于低價。農業競爭力不僅取決于勞動力成本，還取決于勞動生產率。勞動生產率較低是我國當前農產品，特別是大宗農產品沒有競爭力的主要因素，因為大宗農產品的競爭力取決于規模經濟和勞動生產率。
我國農戶農業經營規模擴大受制于很多因素。第一，農業勞動力轉移問題，這也是最主要的因素。改革開放以來，盡管已有近3億農村勞動力轉向非農產業就業，但農村中仍然還有1億多農業勞動力。第二，土地市場化改革與土地社保功能之間存在矛盾。很多農民不愿或不敢完全放棄承包土地，甚至是土地的使用權，他們認為，萬一經濟不景氣企業倒閉時，家里有承包地就還可以保障生存，使得農地流轉難以滿足土地規模經營的要求。我國存在城鄉二元社會結構，進城農民不能享受與城市居民同等的社保待遇，因此，土地對廣大農民而言，既是生產要素，又承擔著社會保障功能。但是，如果大多數農民都不愿流轉承包的土地，就會嚴重制約我國農村土地的規?；洜I和農業現代化進程。
2.產業結構與就業結構的失衡。改革開放以來，隨著城市化與工業化的加速發展，我國農業占GDP的比重不斷下降，農業比重的不斷下降符合經濟社會發展的規律，也順應世界上現代化國家的發展趨勢。農業比重下降并不意味著農業總量越來越小，而是農業的增長速度低于第二和第三產業增長速度的緣故。問題不在于農業比重的下降，而在于農業比重與農業勞動力比重能否相協調。盡管我國改革開放以來已轉移了大量農業勞動力，但相對于農業比重的下降，目前從事農業的勞動力數量仍然太多，意味著農業在GDP中的比重下降速度要遠快于農業勞動力占全社會勞動力比重的下降速度，兩者變動速度不協調，即我國農業就業結構的演進明顯滯后于農業產業結構的演進。
首先，產業結構與就業結構的失衡會導致收入分配失衡。在大多數發達國家，三次產業勞動生產率大致相當，產業就業比重和產業結構比重大體匹配，其國民收入中的人均初次分配收入基本均等。其次，產業結構與就業結構的失衡還導致我國農業勞動力的生產低效率。我國仍有很多的非農勞動力并不在城市里面，而是在農村，也表明我國三次產業結構和就業結構，以及就業空間結構與城鎮化關系依然不平衡、不協調，這說明我國有很多的非農勞動力并不在城市，而是在農村，充分表明我國三次產業結構和就業結構不平衡，以及就業空間結構與城鎮化關系不協調。
3.區域結構與區域市場的失衡。根據比較優勢理論，每個地區生產自身最有比較優勢的產品，然后通過區域間的分工與交易來滿足各自的需求，這是理想的區域結構。中國地域遼闊，各地資源稟賦差異較大，有各自的比較優勢，如果各地區進行區域化分工，發揮比較優勢，協調好地區間的利益，各自就能獲得理想的收益。但是，目前我國農業顯然還沒有形成有序的區域化分工，國內市場也未能實現一體化，原因是農業區域化分工與地區利益沖突的矛盾。
（二）體制機制制約
體制機制對我國農業轉型的制約主要體現在規制制度的滯后，進而對農業轉型發展形成制約。
1.市場規制缺失。我國農業不僅存在規模效應、勞動生產率低下的問題，在市場規制、產業組織上也有很大不足，這些問題本質上是與市場相匹配的制度缺失有關。通常，現代化農業是以農戶家庭經營為基礎的組織化與規?；洜I，充分體現統一技術、統一銷售、統一品牌，實行食品質量安全全程追溯和食品標識化。食品標識上標明此產品的成分、生產者、時間和地點等信息，一旦出現質量問題，可以馬上追溯到責任人，相關的合作社和行業協會對農民有很強的約束力，因此農民往往很遵守質量安全的規則。但是，目前我國農業相關的體系和機制還不健全，仍是千家萬戶農民分散的小規模生產。要管理類似問題，農民積極性不高，監督與追溯成本高昂，如果再實行標識化，代價不能讓農民接受，導致食品質量安全上出現問題就很難解決。
我國大宗農產品沒有競爭力的原因之一是農戶經營規模小、勞動生產率低，但實際上也有產業組織及其規制滯后的原因。不少農產品從田頭到進入市場的過程，存在多個環節，產業鏈上各種利益主體為追求自身利益，因而在各個環節上對產品實施價格增值，結果農民的生產成本與各環節的價格增加，最終演變成很高的產品市場價格。以高速公路收費為例，其大大增加了運輸成本，運輸者為賺錢只好超載，導致外部性出現，例如交通事故現象多發、道路損壞嚴重等。在一些煤礦資源豐富的地方，道路大多不堪重壓，坑坑洼洼的，道路的過度承載還導致惡性循環的交通擁堵。與市場相關的規制以及產業組織體系的滯后，往往會導致類似的連鎖反應。因此，必須完善市場規制和產業組織體系，例如，農產品通過農民合作社統一進入市場，可以節約很多流通成本和交易成本，大大提高農產品的市場競爭力。
2.要素市場化滯后。我國市場經濟的一個重要特點是產品的市場化發展比較快，但生產要素，例如土地、勞動力、資本的市場化比較滯后，農業的要素市場化發展尤其滯后，甚至是扭曲的。我國農村土地并沒有真正實現市場化，政府征用農村土地大多采用行政手段，而不是按照市場制度。農民在土地轉讓、流轉中的收益之所以不高，一是農民對土地的產權不明確，二是土地交易并沒有真正體現市場供求規律。曾經房地產價格較高，與地價高有關，但高昂的土地出讓價格并沒有為農民帶來很高的收益。相反，農民從土地出讓中獲得的收益卻很少。土地要素市場化的滯后導致土地價格形成的扭曲和土地利益分配的不均，沒有真正讓農民從中受益。
我國勞動力市場發育滯后。表面看來，我國勞動力市場是開放、自由的，農民進城務工是通過勞務市場、勞務中介實現的，但實際上，我國的勞動力市場扭曲，農村勞動力的價格往往被低估，并沒有真正體現勞動力的市場價格。究其原因，一是作為我國農村勞動力供給方的農民是分散的，組織化程度較低，在市場交易過程中缺乏談判力；二是作為我國勞動力供給方的農民是缺權的，在市場交易中往往處于不平等的弱勢地位。權力與機會的平等是市場經濟最基本的準則。市場經濟盡管承認人有天賦和能力方面的差異，但市場經濟是以主體權力平等為基礎的，尤其是初始權力的平等。由于我國城鄉二元體制的存在，農民的很多權益，例如基本公共保障權、房屋財產權等是不完整的，與城鎮居民相比處于不平等狀態。這種權利的不平等會使農村勞動力在市場交易中難以與城市交易方展開公平的競爭，進而在自身的交易價格決定上處于弱勢地位。如果解決了權益平等問題，那么農村勞動力的價格就能更充分地體現市場供求關系。
（三）資源環境制約
我國農業的轉型發展受到資源環境的嚴重制約。早期農村工業化的發展致使大量的土地、水資源受到污染，使得市場上的不少農產品多多少少都受到環境的污染。
在農業轉型發展過程中，還存在著農村資源環境保護與激勵不足的矛盾?，F在，人們認識到環境保護的重要性，全球都在強調保護環境，我國也有很多政策和措施，但問題是誰來保護？保護者的積極性在哪里？農民本來可以利用自然資源發展生產賺錢，現在因為生產方式對環境有負面影響而被限制，那就應該獲得相應的補償?？墒牵F在國家對例如生態公益林補償等環境保護補償的標準仍然很低，農民缺乏保護的積極性。實踐中，這確實是一個兩難的矛盾：不發展工業，不僅政府日子難過，而且百姓的收入也難以提高；而發展工業項目，短期內地方經濟增長了，但生態環境的代價卻很大，難以持續發展。這些區域的很多老百姓長期依靠自然資源環境生存，因此，最終的歸因還是要調動民眾保護生態環境的積極性，或者是通過綠色發展解決這一矛盾。
（四）人力資本制約
我國農村人力資本盡管比較廉價，但存在人口老齡化和農村勞動力文化程度普遍較低的問題。目前，農業轉移勞動力的平均文化程度是初中，農業勞動力的平均文化程度是小學。人口老齡化導致農村年輕人贍養負擔比較重，文化程度低導致農村勞動力就業競爭力不足。從全社會的角度看，老齡化說明經濟增長所獲得的社會財富增長，將有更多份額被用于老齡化社會的公共服務安排。換言之，我們現在可以建高速公路、建機場、建地鐵，恐怕今后很大一部分資金要用于滿足老年人的需求，當一個社會許多人都是七八十歲的老年人時，他們需要看病、養老，對公共醫療衛生的需求很大，整個社會用于經濟發展或基礎設施的資金就會減少。
在談論人口老齡化問題時，普遍認為主要是城市人口的老齡化。但實際上，人口老齡化主要是在農村，這主要取決于如何統計人口老齡化，是按戶籍人口計算，還是按常住人口計算。筆者認為，應該按常住人口計算。其原因是，盡管農村曾經的生育政策沒有城市嚴格，獨生子女現象沒有城市人口普遍，但現實的情況是，許多農村年輕人并沒有在農村贍養家中老人，而是在城市務工經商，其中不少是在城市從事家政工作，某種意義上講，即是在從事城市養老產業的工作。另外，城市居民有相對完善的公共保障體系和相關的業態，而農村卻遠沒有形成類似的體系和業態，因此，按常住人口統計的農村老齡化問題遠比城市更嚴重?，F實中，農村留守老人、留守兒童的普遍性，也正好證明了農村人口老齡化問題的普遍性和嚴重性。
除了人口老齡化外，我國農村人力資本對農業轉型的另一個制約就是農村整體教育水平滯后所導致的農村人力資本水平不高，集中體現在農村勞動力的文化程度普遍比較低，難以適應傳統農業向現代農業的轉型。從國際上看，現代農業的從業者都是高素質農民，文化程度一般都在大學和高等職業學歷水平，我國農業勞動力與此相比較，差距太大。因此，必須盡快改變農村教育滯后的現狀，不僅要重視義務教育，使義務教育能進一步普及并提高水平，而且要高度重視與農業產業技能相關的職業教育，鼓勵受過中高等教育的年輕人去從事現代農業，推動我國農業的轉型升級發展。
二、我國農業轉型發展的關鍵問題
綜上所述，我國農業轉型發展面臨著諸多制約因素，但是，我們必須突破這些制約，加快推進我國農業的轉型發展，主要需解決好七個關鍵問題。
（一）農村土地制度問題
1.賦予農民土地財產權。農村土地問題是我國農業轉型發展的關鍵問題。自改革開放以來，我國農村土地制度的變革明顯，通過推行土地家庭承包制，賦予農民對土地的經營權、使用權，逐步形成了農村土地集體所有，但承包經營權歸農戶，經營使用權可流轉、可交易的“三權分置”的農村土地制度架構。這不僅大大提高了農民農業生產的積極性，也提升了土地的利用效率。但總體來看，國家對農民土地的賦權尚不充分，還沒有完全將土地的財產權賦予農民。當農民不想經營土地，又不想交易土地經營權，僅希望有償退出土地承包權時，仍缺乏比較有效的市場途徑。這涉及我國農村土地產權制度改革的進一步深化。如何在權屬清晰的基礎上，進一步擴大土地權能，使集體和農民都能從土地上獲得更多權益，既堅持農村土地的集體所有，又賦予農民更多的土地權益，是我國農村土地制度深化改革的關鍵。
2.建立土地產權治權結構。產權結構包括兩方面內容，一是賦權結構，二是治權結構。國家依靠法律賦予農民更多財產權利，屬于賦權結構范疇，清晰的產權賦權可以明確產權歸屬。但在實踐中，僅解決產權的賦權問題，也未必能確保產權權利的實現，產權還需要通過治權結構加以保護和實現。產權保護離不開治權結構的作用，包括國家依靠法律手段、仲裁機構等各種組織與制度對公民權益的保護。我國農村土地的治權結構相對滯后，導致出現有法不依和執法不嚴的情況，農民土地權益受到侵害，與治權體系不完善有一定關系。
在實踐中，治權可以通過兩種路徑實現，即他治路徑和自治路徑。他治路徑通過國家相關法律的制定與實施來實現；而自治路徑是通過權益主體的自我保護與維權來實現，這種路徑是內生的權利治理結構。自治需要自組織的發展，需要有組織的集體行動，否則就會出現“搭便車”現象。因此，提升農民組織化程度很重要，要提高他們自我保護的能力和力量。當農民權益受損時，農民自組織可以出面進行維權和自身權利的保護。這兩種治權路徑都很重要，兩者相互作用與補充，能有效保障農民財產權利的享有與實現。總之，只有將農村土地對農民的賦權和治權有機結合起來，才能充分保障與實現農民的土地權益，促使土地要素在市場中得到有效配置。
（二）城市化進程問題
改革開放以來，我國經濟增長一度依靠工業化，包括農村工業化的推動。而目前，我國工業化水平、人均GDP、收入水平都到了城市化引領、帶動的發展階段，已處在城市化發展的關鍵階段。但如前所述，我國城市化是復雜的，存在城鄉二元體制。這意味著在相當長的時期內，要在城鄉二元體制的環境中推進我國的城市化。換言之，在推進人口與產業在空間集聚的城市化過程中，要高度重視進城農民的市民化問題。以下三個方面的問題需要認真思考并妥善處理。
1.協調城市擴張中人口轉移與身份轉變的關系。當前我國城市化發展較快，尤其是一些大城市，例如省會城市、直轄市和計劃單列市，城市規模急劇擴張，這些城市不僅摩天大樓林立，地鐵、輕軌、高鐵等現代基礎設施齊全，人口規模也急劇增加，不少達到了千萬以上人口規模。但問題是，在城市空間規模和人口快速擴張的同時，“城市病”開始顯現，核心表現在城市交通的擁堵日趨加劇，城市空氣等生態質量不斷下降。更為嚴峻的是，大量進城人口為農民，他們在城市中僅僅實現的是職業轉變，而沒能實現身份轉變。這表明，我國農村勞動力轉移進城的速度遠快于進城勞動力轉變為市民的速度，即職業轉變快于身份轉變。農民進城意味著職業從農業勞動者轉變為非農勞動者，但農民身份卻沒有相應轉變，進而仍然不能平等享受城市居民在基本公共服務與保障方面的待遇，他們只是城市中的農民工，而不是市民。這種由城鄉二元體制帶來的城市化問題，致使進城農民身份轉變滯后于其職業轉變，農民轉移進城的速度滯后于城市空間擴張速度，進而農民非農化進程滯后于農村土地非農化進程。如果不扭轉這種格局，就會帶來農村的土地，尤其是農業土地規模的下降速度，不僅快于農村人口規模的下降速度，而且還會快于農業勞動力規模的下降速度，導致農業產業與農業就業關系的進一步失衡，使農業的轉型發展舉步維艱。這個問題如果不能盡快解決，將會帶來比較嚴重的后果。因為土地因城市化而非農化了，進城農民如果不能市民化，就有可能產生大量的得不到城市保障的失地農民。同時，在城市內也會形成基本公共保障不平等的二元結構，即進城農民與城市居民的二元社會結構，成為城市社會發展的不穩定因素。另外，如果進城農民的身份轉變問題長期得不到解決，還會影響農村勞動力和人口向城市轉移的積極性，進而造成我國城市化進程嚴重滯緩。黨的二十屆三中全會明確要求，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。這是破解我國城鄉二元體制的重要舉措。
2.加快推進城市化進程中的進城農民市民化。我國城市化道路是優先發展大城市，還是中、小城市，需要考慮多種因素，其中進城農民市民化的因素尤為關鍵。許多人主張大城市優先發展，理由是大城市存在規模效應和帶動效應。但是，大城市在解決進城農民市民化方面卻不具備優勢。一方面，在現行體制下，大城市對進城農民，尤其是外地進城農民的市民化問題解決需要付出高昂的成本；另一方面，進城農民工自身市民化的成本也很高。進城農民工及其家庭要想真正融入大城市，轉變為市民，除了要在城市穩定就業外，不僅需要流入地城市政府在基本公共服務與社會保障對外來常住人口的全覆蓋，而且進城農民自身也要有市民化能力，例如在城市能買得起房子，日常生活開支有收入支撐等。這對于許多收入不高的農民工是比較難的事。因此，城鄉二元體制下的中國城市發展，不能只考慮城市發展的規模效應、集聚效應和輻射效應，還需要考慮進城農民如何轉變身份，以及如何共享城市教育、醫療、養老等基本公共保障與服務。此外，即使通過改革建立了城鄉一體與平等的公共保障制度，進城農民能否在城市定居，還取決于農民在農村的權益，例如土地承包權、宅基地及住房權等農民權益能否隨農民遷移而流動。從目前的體制來看，農民這些權益能變現的僅有使用權或經營權，這就會對農民進城定居產生滯緩力。因此，推進中國的城市化，不僅要改革城市戶籍制度，也要改革農村集體產權制度，要通過城鄉聯動改革，真正消除農村人口流動的阻力，實現城市化的健康發展。在這些制度制約沒能有效消解的情況下，優先發展中小城市不失為合理的選擇。首先，中小城市對政府和農民而言，市民化的成本要比大城市低得多；其次，中小城市優先發展有利于與鄉村相銜接，如果以縣域經濟發展為平臺，則對農民的權益以及農民就地就近的非農化和城鎮化的推進相對容易。黨的二十大以來，推進以縣域為重要載體的新型城鎮化和城鄉融合發展，已經成為我國城鎮化發展的一個戰略重點。加快縣域城鎮化，不僅對城鄉融合和鄉村振興意義重大，而且極其有助于加快進城農民市民化和城鄉二元體制的有效破解。
3.處理好鄉村振興與新型城鎮化的關系。鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略是我國經濟社會發展的兩大重要戰略，兩者是相互關聯和互為促進的關系。但在實踐中，有些人把城鎮化和鄉村振興割裂開來，認為城市發展和農村發展難以兼顧。甚至有人認為兩者對立，抓其一必然失去其二，認為在加快城鎮化的同時推進鄉村振興，不利于農民進城，進而不利于城鎮化發展。城鎮化和鄉村振興實際上并不對立，兩者是辯證統一的關系，關鍵是要科學認識城鎮化和鄉村振興的內涵。鄉村振興不是單純的新村莊建設，而是城鎮化的組成部分，是城鎮化向鄉村的延伸；城鎮化不等同于城市建設，而是人口和要素在空間的集聚和優化配置的過程。城鎮化對鄉村人口的吸納和對鄉村發展的反哺，實際上是鄉村發展的需要，是城鄉協調發展和融合發展的必然要求。因此，鄉村振興必須以城鄉統籌與全域規劃為基礎，對村莊進行科學分類，即保護有發展潛力的特色村、科學改造城中村和鎮中村，消除空心村和一方水土養不好一方人口的村落，通過人口轉移和遷移，重點建設人口相對集聚的中心村和新社區，使鄉村振興與城鎮化發展有機結合、協同發展。
（三）農民組織化問題
1.農村基本經營制度與農業小規模分散化的矛盾。家庭經營是最適合農業生產的經營制度，也是保障我國農業生產長期穩定發展的基本經營制度。改革開放以來，我國改變了農村集體統一經營、統一管理、統一分配的農業經營制度，實行了土地集體所有，經營權承包至農戶家庭的“統分結合、雙層經營”及“三權分置”的農村基本經營制度。這充分調動了農民的積極性，很快改變了農產品長期短缺、供不應求的局面，并且迅速提高了農民收入。但是，由于我國是人多地少的國家，在農業家庭經營的制度下，農業生產小規模、細碎化、分散化的現象并沒有得到根本緩解。這種現象既與人多地少的國情有關，又與家庭承包土地的分配方式有關。由于集體土地存在空間距離和區塊質量的差異，為了體現農戶承包土地在數量和質量上的公平性，集體分配給農戶的承包地往往不是連片切分，而是好壞、遠近搭配，致使一戶農戶所分到的承包土地往往會分成好幾塊，進而加劇了農業生產的小規模、分散化和細碎化，這在很大程度上又導致了我國農業生產的低效率。要解決這樣的問題，不是否定家庭經營制度，也不是把農民的土地統一進行重新分配，而是要通過改革的深化，探索新的解決方法。推進土地流轉，實現土地適度規模經營是一條路徑。在農戶家庭承包經營基礎上，大力發展農民合作組織，建立多元化服務體系是又一條路徑。通過農民組織化、合作化，可以實現“生產小規模、服務規?；奔啊吧a在戶、服務在社”的農業轉型和現代化發展。這一模式在國際農業發展中已被證明是成功的道路，對中國這樣的以大國小農為重要特點的國家，更是農業轉型和現代化發展需要選擇和堅持的道路。需要指出的是，在我國推進土地流轉和農業規模化經營時，要充分尊重農民的意愿，不宜搞行政化推動。在農民就業出路還不充分、農民社保仍不完備的情況下，尤其要審慎推進農民土地流轉。在這種情景下，推進農業轉型發展，應主要通過農民合作組織發展基礎上的農業服務體系建立與完善來實現。農業的規模經營應更注重“生產小規模、服務規?；钡膶崿F路徑。
2.組織化是市場經濟不可或缺的要素。組織是一種能替代市場的制度，也能發揮彌補市場失靈的作用，政府組織是其中之一。但在經濟社會活動中，僅有政府組織是不夠的，還需要有社會組織和經濟組織的發展。目前，我國經濟社會中的非政府組織發展相對滯后，其中行業組織和農業組織尤為明顯。這些組織的滯后，既不利于政府作用的更好發揮，也不利于市場作用的有效發揮。當經濟社會活動中存在政府和市場同時低效的情況時，社會組織和產業組織的作用不可或缺。任何相對成熟的市場經濟，都是政府、市場和其他組織并存，并形成相互作用相互協調的制度與組織體系。目前我國的政府行政組織體系發展非常完整和有力，但經濟社會組織的發展卻比較滯后，不少組織不是缺失就是形同虛設。因此，迫切需要政府在轉變職能的同時，大力支持和培育行業組織和農民合作組織的發展。
我國農民組織化程度尤為滯后。新中國成立以來，我國的農民組織經歷了曲折的變化。從20世紀50年代初體現農民合作的初級社，演變為集體統一管理與經營的高級合作社，直至以鄉鎮為單位的人民公社組織，強化的是集體組織，而不是農民組織。改革開放后，農業生產的經營權交給了農民，農民積極性得到充分調動，但與農業產業相關的農民組織化程度并沒有明顯提高，仍然是以原村集體組織為代表。隨著農產品市場供求從賣方主導轉向買方主導，農業組織化問題才被提到重要議事日程。直到2007年，國務院頒布了《農民專業合作社登記管理條例》，與村集體社區合作不同的農民專業合作組織在我國得到了迅速發展。在政府支持下，這一組織對團結農民、服務農民、提高農民進入市場能力、增強市場競爭力等方面起到了積極作用。但是，目前我國農民合作組織仍存在數量多、規模小和合作社人才缺乏與功能不強不全等問題，不少合作社難以有效發揮對農戶生產、營銷和信貸等方面的服務功能。因此，迫切需要賦權合作社、引才合作社、聯辦合作社和規范合作社，使農民合作組織成為我國農業轉型和現代化發展的核心組織力量。
（四）農業經營主體問題
產業經營主體狀態是決定產業發展水平與效率的重要因素。當前，我國農業經營主體狀態仍不很理想，主要表現為農業勞動力趨于老齡化，農民文化程度普遍不高，亟需培育新型農業經營主體。需要強調的是，培育新型農業經營主體并不是要取代農業家庭經營制度，也不是要由公司來經營農業，而是在堅持農業家庭經營制度的基礎上，完善家庭農業的經營制度，提高家庭農業經營者的水平。從我國目前的情況看，既需要培育新型農業經營主體，同時又要建立一個較完善的農業經營者的進入和退出機制。現在的大學畢業生有愿意從事農業，但很難找到合適的進入渠道。發達國家的農場主大都是大學畢業生，與非農產業的從業者相比，現代農業對從業者的要求更高，從業者必須具備一定的科學文化知識和素養。這是因為農業生產不僅是經濟活動，也是生命再生產的活動，對知識與能力要求都很高。我國農業若要實現轉型升級，必須走與中國國情相適應的規模化、智能化、設施化、機械化的道路，提高農業勞動者的文化水平，為大學生投身農業產業創造機會。
新型農業經營主體的發展，還與金融支持力度以及自身財產權利是否完整有關。當前我國農業經營者絕大多數是農民，他們在農業經營中經常遇到融資難的問題，這使他們難以在市場上與他人平等競爭，經常處于弱勢地位。這主要存在兩方面的問題：一是農村金融體系不完備。我國金融體系龐大，門類繁多，但缺少合作金融，或者農村的合作金融始終沒有真正進入國家金融體系。農業合作在世界上是普遍的組織形式，農業合作內含了許多功能，不僅有生產的合作，還包含營銷合作和金融合作，否則農業合作就是不完整的。二是農民財產權利不完整對金融的影響。如果沒有合作金融，農業信貸就要依賴商業信貸的途徑，這就要求農業經營主體具備類似市場主體進入信貸市場的基本條件，即經營者在信貸融資時要有抵押能力。而在實踐中，我國絕大多數從事農業的農民雖然有房屋和土地等資產，但如前所述，這些資產對農民而言，權能并不充分，只有經營權和使用權可以進入市場交易，這樣的權能缺乏抵押性，導致農業經營者既不能通過合作金融途徑獲得信貸，又難以從商業金融渠道獲得信貸。因此，培育新型農業經營主體，不僅要提高農業經營主體的各方面素質和能力，也要建立適合農業經營主體發展的制度體系。同時，要對農業經營主體進一步賦權，發展合作金融，以緩解農業經營主體融資困難。
（五）農業競爭與開放問題
中國對外貿易整體是順差，但農業對外貿易卻是經常性逆差。進口國外農產品將替代國內生產的農產品，進而給農民農業就業帶來壓力。如果農產品貿易真要對外開放，我們能開放什么市場？有哪些農業產業能真正承受國際市場的沖擊？面對國外要求進一步開放的壓力，類似金融市場、農產品市場這類關乎國計民生的領域，以及其他缺乏競爭力的弱小產業，我們還是持謹慎的態度，如果完全開放，例如農業，不僅會引發重要農產品，例如糧食安全的問題，也會帶來農民農業就業的巨大壓力。這對于有著十四億多人口且小農占很大比例的中國來說，確實是需要慎重決策的大事。從這一意義上講，我國農業必須加快轉型，改變過多農業勞動力從事農業的狀況，通過非農化、城鎮化的途徑減少農民，提高農業勞動力素質，增強農業效率和國際競爭力。
如前所述，開放國內市場，特別是農業市場，對我國是巨大的挑戰，特別是缺乏價格競爭力的大宗農產品，一旦開放就可能導致農民的“飯碗”被敲掉。中國歷來是“農民穩則天下安”，如果大量農民失業，就會出大問題。因此，要保護國內農業，會面臨很大的國際壓力。也有人認為，我國開放農業，農民短期內是痛苦，但是從長期來看，農民會從農業轉向非農產業；反之，實行貿易保護，盡管農民還能在農業就業，卻永遠安于現狀，農業轉型就沒動力，也不是好事，長痛不如短痛，主張放開農產品國際貿易。還有人認為，中國的巨大變革需要強大的外部推力，農村勞動力轉移需要通過國際貿易施加推力，逼迫我們朝這個方向去深化改革。這就構成了我國農產品開放問題的兩難選擇，即農業對外開放與國內保護的均衡問題，也警示著我們必須加快農業轉型，加快建設中國式現代農業，加快農業強國建設步伐。
（六）農業市場化與政府干預問題
首先，農產品價格上漲與城鎮居民承受力之間存在矛盾。在一般情況下，政府往往比較在意城市居民的意見，因而偏向于采取措施控制農產品市場價格。這種干預雖然穩住了城市群體，但并不一定有利于農民。農民的收入如果不增長，會影響農民生產的積極性，導致供給減少，同樣會影響到城市居民的生活。
農業作為特殊產業，不僅體現經濟的再生產，也是自然與生命的再生產，以致農業生產與經營的不確定性比較大，面臨自然和市場的雙重風險。因此，政府干預農業是世界上的普遍現象。但問題是，我國農業市場化還沒有完全發育，很多要素市場發展滯后，應該進一步推進要素與產品的市場化。我國農業還處在傳統農業向現代農業的轉變過程中，土地、勞動力、資本等要素的市場化還很滯后，應該加快要素的市場化進程。然而現實中卻是，政府對農業干預過多，市場調控農業功能不顯著。從我國農業的補貼可以看出，農業已充滿著各種各樣的補貼，補貼是政府干預的一種手段，但是過多的補貼會扭曲市場對資源的配置。有些情況下，補貼甚至高于成本，這會導致經營者的行為扭曲，市場的供求關系失真。政府過多干預會不利于市場機制發揮資源配置的決定性作用，也會導致政府脫不了身。政府如何介入經濟活動，實際上是如何處理好經濟發展中政府與市場的關系問題，理想的路徑是建立政府有為、市場有效、行業組織有能的“三位一體”的產業發展調控體系。
其次，在農業技術進步與推廣中，政府、市場、中介如何發揮作用。目前，我國農業技術進步與推廣還沒有達到理想狀態，核心是政府、市場、中介在農業技術研發、推廣與應用中還沒有形成融洽的關系。就農業技術的推廣而言，既不能完全市場化，也不能完全由政府包辦，而應該相互結合。這涉及對農業技術屬性及其變化的判定，一般而言，可排他的私人性技術可以市場化。究其原因，一是生物技術的革命，使得育種技術可以通過生物技術育種，成為只能一次性使用的種子，這類種子具有排他性，不付費就不能獲得種子，進而可以通過市場來實現種子的交易和推廣；反之，如果是具有公共屬性的技術。二是種子產業的組織化和規模化程度高，使得技術的研發、推廣與應用能內化于組織內部，進而某個產業組織本身就能自主完成技術研發、推廣與應用的主過程，不需要過多地依靠市場交易路徑。然而，大多數科技研發機構并不具備這樣大規模自主運營的能力，因此必須建立政府、市場、中介組織相互分工、相互協調的組織形式與運行機制。
在相當長的時間內，我國農業技術的推廣、傳播和轉化都是由政府主導，主要通過省市縣和鄉鎮農技推廣體系來實施農技推廣服務。改革開放后，我國農業技術推廣體系受到市場化改革和鄉鎮中心工作負荷過重的影響，政府農技推廣人員大量流失，農技推廣體系呈現“線斷、網破、人散”狀況。與此同時，其他類型的農技推廣與服務等中介組織發展相對滯后，致使農技推廣普遍存在“最后一公里”難題。這種狀況大大降低了我國農業科技的貢獻率。要解決這一問題，就必須重構我國農業技術進步與推廣體系。為此，既要發揮政府和市場在農業科技進步與推廣中的作用，明確各自分工，又要重視科技中介組織的作用，強化其服務功能。當前，特別要重視農民合作社這一中介組織的作用，充分發揮其連接農戶與政府、市場的橋梁紐帶功能，提高農業科技成果轉化率和科技對農業發展的貢獻率。
（七）農村社會轉型發展問題
農業轉型發展是現代農業發展和農業市場競爭的要求，農業轉型發展的關鍵是農業經營者能否適應或者引領農業的轉型，而這又涉及農村社會的轉型發展問題。也就是說，農業轉型發展既要與現代農業發展和農業市場競爭相適應，又要建立在農業經營者和農村社會轉型發展的基礎上。
1.從生存型農村社會向發展型農村社會轉型。經濟的轉型發展必然會帶動社會的轉型發展。盡管農村歷史比城市悠久，但農村社會的發展與轉型往往滯后于城市，其原因是城市經濟發展和公共服務體系發展要快于農村。即便如此，農村的轉型已經開始呈現。從百姓生活狀態看，總體上已經從溫飽型社會向小康型社會轉型，或者說，已經從生存型社會向發展型社會轉型。發展型社會與生存型社會的最大區別，在于百姓需求的不同。在發展型社會中，不僅要滿足百姓在吃穿住行方面的需求，還要滿足百姓對精神、文化、休閑以及個人權利等方面的需求。其次，相較于生存型社會，發展型社會更具有開放性。因此，生存型社會的管理、組織、治理模式以及人力資源狀況就不能適應發展型社會的需要。我國不少農村目前正處于從小康型社會向富裕型社會的進一步轉型過程中，農村經濟發展與轉型速度加快。如果農村社會轉型不能相應跟上，農村經濟的轉型將會受到很大制約。基本判斷是，我國現在農村社會的轉型，尤其是農村人力資源和社會管理方面的轉型升級，總體上滯后于農村經濟的轉型。因此，應加快農村社會從生存型社會向發展型社會的轉型步伐。
2.從管理型農村社會向治理型農村社會轉型。生存型農村社會向發展型農村社會轉型的重要轉變是社會管理方式的轉變。生存型農村社會的管理通常是自上而下、由外而內的管理型模式，而發展型農村社會的管理應該是上下結合、內外相融的治理型模式。要實現管理型農村社會向治理型農村社會的轉型，首先要認識管理與治理的區別。從一定意義上講，社會管理主要是依靠政府力量的垂直化管理，而社會治理則是以政府管理與社會參與相結合、外在管理與自我管理相交融的管理為主。盡管管理型社會的管理方式見效較快，但被管理的對象往往會有抵觸心理，內生動力不足，并且實施管理的成本較高。在實踐中，由于農村社會轉型相對滯后，維持農村社會穩定的代價比較大，通常需要投入大量的人力物力。因此，要適應農業從傳統農業向現代農業的轉型，農村社會必須為農業轉型發展提供開放性的人才、技術、資本流動與優化配置的環境。相應地，農村社會向發展型社會的轉型，從社會管理方式講，也必須從傳統管理向現代治理轉變，既要發揮政府對社會的管理作用，又要發揮社會自組織和民眾參與的作用，從而提高鄉村社會運行效率，實現鄉村社會和諧穩定地向發展型社會轉型，并促進農業農村經濟的進一步轉型。
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