各地貫徹中央農墾改革發展文件
已出臺實施意見中的政策亮點和創新做法
《中共中央 國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》印發以來，各省（自治區、直轄市）黨委政府高度重視，紛紛出臺貫徹落實中央文件的實施意見。截至2016年12月底，已有海南、云南、內蒙古、江蘇、青海、西藏、甘肅、遼寧、安徽、河北、江西、吉林等12省（自治區）實施意見先后出臺。現將12個省（自治區）農墾改革發展實施意見中的政策亮點和創新做法摘要整理，供各地在推動出臺實施意見、推進農墾改革發展工作中學習、參考。
一、關于墾區集團化、農場企業化改革
在非集團化墾區推進集團化改革方面，河北要求以大型骨干農場為基礎，探索自下而上的墾區集團化路徑，用3年左右時間打造一批大型農墾企業集團。內蒙古要以呼倫貝爾農墾為重點，推進以集團化為主導的墾區改革；以興安盟墾區、烏拉蓋墾區為重點，推進農牧場企業化改革，堅持縱向一體化管理體制，推進資源整合和資產重組，積極向集團化、公司化過渡。遼寧明確要求政企合一體制的國有農場要向企業化國有農場方向發展，堅持墾區集團化改革方向，探索自下而上的墾區集團化改革路徑。各市縣政府要積極探索組建區域性農墾集團。吉林探索自下而上實現墾區集團化的改革路徑。鼓勵和支持四平、松原等基礎較好的墾區先行先試、率先發展，探索組建區域性現代農業企業集團。江西鼓勵農墾場數量較多、經濟實力較強、優勢特色主導產業較為明顯的市縣區，積極探索組建區域性農墾企業集團，賦予其行使所屬農場國有資產經營權、國有土地使用權和經營權，享有國有資產收益權。西藏拉薩市要設立產業發展基金，推進八一農場股權多元化改革，林芝市要積極探索墾區集團化發展的路子。青海三江集團有限責任公司和格爾木農墾集團有限公司在原有集團化的基礎上，積極探索適應市場經濟要求的管理體制和運行機制；組建青海省柴達木農墾集團有限公司，作為海西州政府直屬國有企業。
在推動農場企業化方面，河北要求所有農場都要加快公司化改造步伐，建立現代企業制度。建有管理區的大型骨干農場，重點解決以政代企、政企不分、企業性質被嚴重弱化問題；未建立管理區的中小農場，重點解決以企代政、企業辦社會問題。江蘇著力推動國有農場公司化改造，將國有農場現有經營性資產劃轉到新公司，承擔國有農場生產經營和資產運營等職能。保留國有農場建制和牌子，負責社區服務管理等工作。江西落實農墾場人事自主權，建立管理人員開放交流機制，解決管理人員“進不來、出不去”的問題。云南保留農場牌子和完整建制，實行農場法人實體登記，落實農場生產經營自主權。產業基礎較好的農場，鼓勵其積極推進公司化改造；不具備公司化改造條件的農場，可以圍繞主導產業和自身優勢，著力培育農場內部市場主體。積極扶持職工發展自營經濟，引導職工主動與行業龍頭企業對接。保持農場現有參公和事業單位員額編制及轉移支付，繼續施行生產隊干部參照村委會干部補貼的政策。
在完善現代企業制度方面，江蘇推進董事會、經理層和監事會建設，明確企業黨組織在法人治理結構中的法定地位，健全權責對等、運轉協調、有效監管的決策、執行、監 督機制，充分發揮董事會的決策作用、經理層的經營管理作用、監事會的監督作用、黨組織的政治核心作用。切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經理層經營自主權。強化對董事的考核評價和管理，對重大決策失誤負有直接責任的，要及時調整或解聘，并依法追究責任。安徽要求依法落實國有農場企業法人財產權和經營自主權，與安徽農墾集團形成以資本為紐帶的母子公司管理體制。分類推進專業公司產權制度改革，支持具備條件的盡快上市。云南充分發揮農墾集團的帶動和引領作用，靈活采取股份合作、產業聯盟、租賃經營、行政劃撥等方式，形成農墾集團與農場風險共擔、利益共享的一體化發展格局。
在創新農墾管理體系方面，江蘇明確在改革過渡期內，省農墾集團保留省農墾事業管理辦公室牌子，實行一個機構、兩塊牌子，具體負責與有關方面的協調銜接和合作等事宜。江西重新定位農墾管理部門職能，健全省、市、縣農墾管理體系，合理確定機構設置、行政級別和人員編制，確實履行行業指導、協調、服務、國有資產監督管理等職責，切實加強農墾管理機構和能力建設。切實做好地方性立法前期準備工作，為出臺省級農墾管理地方性法規奠定基礎。海南農墾實行一個企業實體、一套人馬、兩塊牌子的管理體制。在省農墾控股集團加掛省農墾總局牌子。總局機關的行政職能相應劃入省直有關部門。對省農墾總局所屬事業單位進行劃轉、整合、轉企改制或撤銷。甘肅在省農墾集團有限責任公司加掛省農墾事業辦公室牌子，用于爭取政策和項目。
在集團化改革中墾區行政部門人員安置方面，江西要求農墾場現有管理人員按照《江西省人民政府辦公廳關于推進全省國有農墾企業管理體制改革的指導意見》予以妥善安置。各地可以結合實際制定出臺優惠支持政策，鼓勵現有管理人員留場工作。海南明確符合國家及省規定提前退休條件的人員可辦理提前退休，退休前工資按機構改革期間人員分流有關政策執行。按照“雙向選擇、擇優錄用、組織批準”的程序，因工作需要到省農墾控股集團任職的省農墾總局機關部分人員，執行企業薪酬，檔案身份掛靠在省國資委，不占編制，以省國資委工作人員身份繳納各項社會保險費，費用由省農墾控股集團承擔，退休時按機關事業單位各項社會保險規定計發待遇。省農墾總局機關其余工作人員視實際情況安排到相應省直單位。對省農墾總局駐各市縣辦事處、紀檢監察審計派駐組、農墾殘聯、農墾僑聯，以及撤銷的事業單位在編在崗人員，在嚴格甄別身份后，分別安排到省直和市縣事業單位或省農墾控股集團。
二、關于改革國有農場辦社會職能
在辦社會職能改革路徑要求方面，河北要求建有管理區的大型骨干農場，要通過完善管理區職能，加強政策支持，使管理區能夠全面承擔起區域社會管理和公共服務職能。各級政府和職能部門在編制規劃時，要將管理區與市縣同等對待，市縣公共服務均等配置。海南要求用2年左右的時間，將國有農場承擔的社會管理和公共服務職能納入市縣政府統一管理，妥善解決其機構編制、人員安置、所需經費等問題，確保工作有序銜接、職能履行到位。原則上，因社會管理屬地化而出現的新崗位應用來安置農場現有干部職工。西藏要求拉薩市爭取用1年時間，采用整體移交的辦法，將八一農場辦社會職能一次性整體移交拉薩市政府統一管理。在具體職能移交方面，江蘇專門提出要求理順農場電力管理體制，妥善處理農場電力資產及人員管理問題，穩妥推進農場電網改造升級。海南要求墾區保障性住房、安全飲水、道路建設、扶貧攻堅等民生工程，全部納入市縣政府屬地管理，列入市縣政府責任目標考核范圍。青海要用兩年時間完成所有農墾農牧場學校和醫院的移交接收工作，在已核定下達各地的中小學教師編制、縣級公立醫院事業編制（人員配備）總量和基層衛生醫療機構編制（人員配置）總量中統籌調劑所需編制，確保工作有序銜接、職能履行到位。將國有農牧場計劃生育、道路建設、優撫、社保、電視廣播、供水供電、民兵訓練、綜合治理等工作統一納入地方政府管理，并根據實際需要，依法成立自治組織，加強社會管理。以上社會職能全部納入屬地管理后，列入當地政府責任目標考核范圍。
三、關于創新農業經營管理體制
在完善承包租賃關系方面，遼寧指出國有農場新開墾的土地、退休職工交還的承包租賃土地以及其他方式得到的土地，可由國有農場統一經營或按市場價對外租賃經營，所得收益用于職工社保、改善職工生產生活條件及農場基礎設施建設等。海南制定公布農場基本地租定期發布制度，建立土地開發建設和土地承包租賃數據庫，實現信息管地。組織開展農場農用地使用清理規范專項工作，重點解決土地承包租期過程、租金過低等問題。采取承包面積階梯提高租金、地上長期作物分期補償等辦法收回不合理承包土地。積極探索“分利不分地”辦法。
在完善經營體系、增強經營職能方面，內蒙古要以通遼市等墾區為重點，推進以職工家庭經營為基礎的企業化改革，強化農牧場統一經營管理和服務職能，整合碎片化資源和不同功能主體。青海要求強化農牧場統一經營管理和服務職能，探索多種形式的經營方式和適合自身特點的組織形式，從政策、資金、技術、服務等方面，積極扶持職工發展自營經濟，引導職工自營經濟對接集團產業，盡快融入墾區主導產業鏈。
在建設和強化經營人才隊伍方面，江蘇要求按照國家規定，對符合條件的企業，探索建立管理層和企業骨干持股、期權等多種形式的長效激勵約束機制。海南鼓勵企業采取期股期權、模擬股份、關鍵技術折股等形式對經營者、業務骨干、核心技術人員進行股權激勵，重獎在技術創新、資本運營、產品營銷、品牌培育等方面的領軍人物和優秀團隊。
四、關于構建新型勞動用工制度和完善社會保障機制
在構建新型勞動用工制度方面，江蘇推行職業經理人制度，董事會按市場化方式選聘和管理職業經理人。推行企業管理層成員任期制和契約化管理，明確責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核。建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，形成各類管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的動態管理機制。安徽將農墾職工農業培訓納入全省新型職業農民培訓規劃。青海加大對農墾企業職工自主創業給予創業補貼和創業獎勵。對各類企業招用農墾企業失業人員就業，符合就業困難人員就業條件，簽訂1年以上勞動合同并繳納社會保險費的，按照勞動合同在相應期限內給予不超過5年的社保補貼。將未就業勞動力全部納入到政府培訓補貼范圍。
在落實社會保障政策和解決社保資金缺口欠費問題方面，遼寧明確實行大病保險在墾區的全覆蓋。海南將統籌研究農墾養老保險資金缺口問題，對歷年資金缺口通過農墾土地出讓收入給予一定彌補。云南妥善解決農墾養老保險歷史欠費問題，對2008年底以前農場形成的養老金缺口，積極爭取中央支持，并按照省、州（市）、縣和農場分級負擔的原則分3年逐年補助補繳。青海明確地方政府對歷年企業欠費的職工基本養老保險費可通過農墾土地出讓收入給予一定彌補。
在解決職工斷保退保問題方面，青海要求部分企業將少數養老保險賬戶封存和斷保職工，按規定納入參保范圍，由各級社保經辦機構核實督查，督促企業盡快續繳或補繳養老保險費。
五、關于健全國有資產監管體制
在建立農墾國有資產監管體制方面，河北要求明晰農墾國有資產權屬關系，設立管理區的原大型骨干農場及其他市屬農墾企業，由所在市政府作為出資人，授權市級農墾資產管理部門履行日常監管職責；其他農場由屬地政府明確出資人及其日常監管部門。內蒙古要求農墾管理部門要加強和改進對國有農牧場的監管，加大對國有資本投向的專項監督力度，促進國有資產保值增值，提升國有資本運行效率和效益。吉林指出農墾管理部門要按照政府授權，加強和改進對農墾企業的監管，注重把握農墾企業承擔農業生產經營、保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的發展方向，在履行好行業指導職能的同時，重點加強對農墾國有資源資產的監管，實現所有權與經營權分離。江西由國資監管機構授權各級農墾管理部門行使農墾國有資產監督管理職能，依法履行農墾國有資產出資人職責，承擔保值增值責任。甘肅要求農墾管理部門要加強和改進對農墾企業的監管，全面開展包括土地在內的國有資產清產核資工作，加大對國有資本投向的專項監督力度，促進國有資產保值增值，放大國有資本功能，提升國有資本運行效率和效益。
在國有資本投資、運營方面，河北要開展改組組建農墾國有資本投資、運營公司試點，建立以管資本為主的監管體制。遼寧農墾企業可根據運營情況，開展組建農墾國有資本投資、運營公司試點。鼓勵和支持市（縣、區）政府將農墾國有資產通過投融資平臺在金融機構或債券市場進行融資，用于農墾企業的建設和發展，并采取有力措施防范金融風險。吉林農墾企業可根據運營情況，開展組建農墾國有資本投資、運營公司試點。發揮資源整合和資本運營功能，推動集約規模發展，實現農墾企業做強做優做大。江蘇支持開展建立省級農墾國有資本投資、運營公司試點。省農墾集團上繳的國有資本收益，由省財政廳、省國資委統籌安排，加大對農墾的支持力度。安徽要探索組建省級農業投資平臺。海南省國資委把省農墾控股集團作為試點，以股權經營和資本運營為主。甘肅要開展改組組建農墾國有資本投資、運營公司試點。改革國有資本授權經營體制，省農墾集團以股權和資本運營為主，貫徹省委省政府對農墾發展的戰略規劃和產業引導意圖。青海在具備條件的農墾企業探索開展以股權投資和資本運營為主的改革試點。
六、關于創新土地管理方式
在加快推進土地確權方面，江西明確要求用2年左右的時間，基本完成農墾國有土地使用權確權登記發證任務。海南明確土地確權工作經費由各級政府共同負擔。西藏土地確權經費由中央、自治區、市（地）三級財政分級負擔。青海要求用2年時間，基本完成確權發證工作，工作經費由各級財政負擔。
在創新土地資源資產化和資本化方面，安徽支持農墾按照土地資產授權經營對其直屬企業、控股企業、參股企業以作價出資（入股）或租賃等方式配置土地，按規定相應辦理土地資產變更登記手續，按規定享受稅收優惠。江西縣級以上政府批準實施國有資產授權經營的國有獨資企業、國有獨資公司等農墾企業，其使用的原生產經營性國有劃撥建設用地、農用地，經批準可采取作價出資（入股）、授權經營方式處置。海南支持選擇資源條件好、價值高、具有產業發展優勢的農墾土地，以作價出資（入股）、授權經營等方式注入省農墾控股集團。到2020年，對農墾國有劃撥建設用地使用權轉讓、租賃、抵押、作價出資(入股)、授權經營及改變土地用途，依法補交的土地出讓金和租金收入全額繳入省本級國庫，全部安排給省農墾控股集團。云南對農墾集團等農墾企業使用的原生產經營性國有劃撥建設用地和農用地，經批準可采取作價出資（入股），轉增國有資本，實行授權經營。
在保護農墾國有土地權益方面，遼寧要求收回國有農用地的，要依法辦理農用地轉用審批手續，參照征收農民集體土地的補償標準進行補償；收回國有建設用地的，參照征收農民集體建設用地的補償標準進行補償。依法收回土地使用權后，要妥善解決職工就業和生產生活困難，依法安排社會保障費用。江蘇明確在符合相關規劃且與地方協商一致基礎上，收回農場土地進行開發利用的，可劃出一定面積，在納入市縣土地供應年度計劃并依法履行供地手續后，由農場進行開發，促進農場可持續發展。江西對農墾國有劃撥建設用地使用權轉讓、租賃、抵押及改變用途，依法補繳的土地出讓金和租金收入的全額、以及農墾土地被縣市區政府依法收回再出讓的，其出讓凈收益納入地方政府本級財政預算管理，優先安排用于農墾基礎設施建設、產業發展、職工安置和補充社會保障繳費。海南規定，到2020年，農墾土地被市縣政府依法收回再出讓的，其出讓收入全額繳入省本級國庫，省財政按照《關于加強農墾土地利用管理的意見》（瓊辦發〔2014〕29號）有關規定，將土地凈收益按照省農墾控股集團和市縣5∶5比例進行分配，省農墾控股集團上述收入統籌用于解決農墾歷史遺留問題、支持農墾產業發展、基礎設施建設等。甘肅確需收回的農墾國有農用地使用權，須經省政府批準，參照征收農民集體土地的補償標準予以補償，并安排相應的社會保障費用。國有農場因土地被收回而不具備失地職工基本安置條件的，各地應將失地職工納入當地城鎮職工再就業體系。青海用2年時間，組織開展農牧場土地使用清理規范專項工作，依法解決擅自改變土地用途、破壞土地資源、長期閑置、非法侵占、私下流轉等違規違法違約問題。
在加強農墾土地管理方面，江蘇明確省農墾集團可內設專門的工作機構，負責農墾內部的土地管理事項，落實各級政府的土地管理要求。農墾所屬農場可依據所在市、縣（市、區）土地總體利用規劃，編制農場區域土地利用規劃。國有農場所在市、縣（市、區）在編制土地利用總體規劃時，要征求農墾企業意見，統籌考慮國有土地利用需求。對墾區重大基礎設施項目和現代服務業等新經濟增長點的項目用地計劃，地方政府要積極予以支持。鼓勵農墾利用自有資金開展耕地整理、復墾、開發，形成的補充耕地指標納入省耕地指標交易平臺，指標交易收入歸農墾所有。江西要求切實做好農墾規劃與當地土地總體規劃的銜接，年度新增建設用地計劃向農墾傾斜，積極保障農墾產業發展和城鎮化建設用地合理需求。省下達年度用地計劃確實無法保障的，可通過定期調度機制提供用地計劃保障。青海保障國有農牧場產業發展和城鎮化建設合理用地需求，對符合土地利用總體規劃的農畜產品生產基地及加工流通等建設項目在用地計劃指標上予以積極保障。
七、關于現代農業發展和新型城鎮化建設
在支持農墾現代農業發展方面，河北設立農墾產業發展股權投資基金。利用外經貿發展專項資金、農業綜合開發等現有政策渠道，鼓勵支持農場實施農業國際合作項目。江蘇要求加大農機購置補貼政策落實力度，優先支持農墾購置大型農業機械。安徽鼓勵符合條件的金融機構和農墾企業等投資設立農墾產業發展股權投資基金。支持農墾企業按照規定參與國家大宗農產品政策性收儲業務。海南支持海膠集團按照有關政策規定參與國家大宗農產品政策性收儲，省政府對天然橡膠收儲給予貸款貼息。每年中央和省級安排的“支農”生產性專項資金，適用因素法分配的對農墾計劃單列；適用競爭性安排的優先保障農墾項目，確保強農惠農政策全覆蓋。要求落實建設產業園區優惠政策。省農墾控股集團所屬的各類農業園區同等享受省農業園區、農業加工園區和所在市縣的各項優惠政策。明確規定省農墾控股集團利用自身土地進行集中產業項目建設的，土地出讓收入統一繳入省本級國庫，土地出讓凈收益按照省農墾控股集團不低于60%的比例，由省農墾控股集團與所在地市縣政府確定分成比例。江西設立以政府性資金為引導，農墾場（企業集團）、金融機構和大型企業等多元化資金共同投入的農墾產業發展股權投資基金，加大對農墾主導產業發展的培育力度。云南以政府性資金為引導，支持農墾集團與金融機構合作設立農墾產業發展股權投資基金。甘肅設立農墾產業發展股權投資基金。青海省財政每年安排一定數量的省級農墾集團公司及農牧場產業發展扶助資金。“十三五”期間每年從省級財政扶貧資金中給予安排。
在支持農墾新型城鎮化建設方面，江蘇將農墾國有農場城鎮建設納入所在縣（市、區）總體規劃，實現城鎮建設同步規劃、同步實施、同等享受政策。將國有農場納入“美麗鄉村”建設規劃。海南將墾區納入全省“多規合一”改革試點，解決墾區規劃與市縣規劃協調、銜接等問題，切實解決好農墾林地、基本農田、存量建設用地規劃矛盾重疊等問題。優先支持建設美麗農場。按照競爭性分配要求組織農墾風情小鎮和美麗農場項目申報，擇優予以支持，各市縣每年重點建設1個場鎮，力爭2020年前完成全部場鎮建設。棚戶區改造、經濟適用房、危房改造等項目建設，各市縣要向農場傾斜，引導作業區職工逐步向場鎮集中。各市縣要把墾區居民統一納入市縣住房保障體系實施保障，繼續推進列入國家棚戶區改造規劃的建設項目，2018年前完成墾區各類棚戶區改造工作。各市縣要加大對墾區保障性住房配套基礎設施投入力度，按照美麗鄉村的標準完善美麗農場公共設施配套。
八、關于地方政府對農墾的支持政策
在財政政策方面，海南要求保留目前通過省農墾總局部門預算安排的中央下劃基數和調整津補貼標準省級補助資金，全部用于省農墾總局機構人員改革和社會管理職能移交等支出。新增安排預算資金，統籌用于彌補社會管理職能移交資金缺口、落實墾區公共服務均等化、人員安置、債務化解等支出。
在稅收獎勵政策方面，海南明確自2015年起5年內，根據省農墾控股集團及所屬企業年度繳納企業所得稅地方留成部分情況，給予省農墾控股集團全額獎勵，用于支持產業發展和解決歷史遺留問題。自2015年起5年內，省農墾控股集團上繳的國有資本經營收入，扣除按規定統籌調入一般公共預算部分后，全部安排用于支持省農墾控股集團企業改制重組、技術研發創新和產業結構調整。農墾繳納的森林植被恢復費等政府性基金，經主管部門同意后全部安排給省農墾控股集團按規定用途使用。對省農墾控股集團內部實施產業結構調整的產權、股權、土地、資產進行無償劃轉的，不視同交易，按規定減免稅費。農墾的劃撥建設用地、綜合用地在尚未開發建設之前，即直接用于農業生產的期間，明確其性質符合稅法所規定“直接用于農、林、牧、漁業的生產用地”，免征城鎮土地使用稅。
在金融政策方面，海南支持設立省農墾控股集團產業基金或基金管理公司，重點扶持熱帶特色農業和農產品加工園區建設。支持省農墾控股集團通過出資入股、收購股權、認購可轉債、融資租賃等方式，吸引各類社會資本參與農墾企業改制重組，大力發展混合所有制經濟。支持省農墾控股集團繼續辦好現有金融服務機構，擴大大宗商品交易中心交易品種。支持省農墾控股集團發起設立農業財產保險公司。支持省農墾控股集團參股海南新設的金融機構。江西支持符合條件的農墾企業綜合運用公司債權、企業債券、短期融資券、中期票據等融資工具，加大對農墾企業信貸扶持力度。青海要求各級金融部門有序開展農墾國有農用地使用權抵押擔保試點，加大對國有農牧場政策性農牧業保險力度。支持國有農牧場通過股權融資、債權融資、融資租賃等方式，吸引各類社會資本參與農墾企業改革發展。
在項目建設支持方面，海南市縣政府對省農墾控股集團在建或新建項目，要按照招商項目給予政策支持。省發展改革委等部門要做好墾區和全省的產業和項目規劃銜接，積極主動安排墾區危房改造、飲水安全、垃圾污水處理、防護林工程、沼氣工程、冬季瓜菜項目、畜禽標準化養殖小區(場)、農產品冷鏈物流和電子商務等項目。
其他政策方面，海南明確墾區森林資源采伐限額實行計劃單列。墾區建設項目林地征占用定額指標優先安排。把墾區動物疫病防控工作納入全省統一管理，加強墾區無規定動物疫病區建設。
送：部領導，部內司局及有關直屬單位，有關部委
發：各省、自治區、直轄市及計劃單列市農墾主管部門，新疆生產建設兵團有關部門
責任編輯：于鵬
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