關于農墾系統應積極采用PPP建設模式的幾點建議

時間：2016-05-25 作者：陳進 來源：農業部農墾局 點擊次數：16926

    最近，我到湖北省龍感湖農場調研，感到農場在基礎設施建設方面，特別是交通、高標準農田水利、小城鎮建設方面，還存在不少薄弱環節，而資金投入的不足則成為制約發展的瓶頸。這種情況在其它農場也有一定的代表性，建議農墾系統應積極采用政府和社會資本合作的PPP建設模式，加強農場基礎設施建設和提升公共服務水平，為農墾經濟騰飛創造條件，打好基礎。

    一、PPP是農墾系統加強基礎設施建設一種較好投資建設模式

    PPP建設模式（Public-private Partnership）,直譯為公私合作，是政府、私人和合作企業共同參與的一種基礎設施建設形式。PPP模式1992年起源于英國，我國在2001年后引進這種模式。2014年后，政府在基礎設施建設方面打破壟斷，放寬準入，充分發揮了市場配置資源的活力，PPP模式發展迅速。PPP項目數量和投資額都是增長趨勢。其中，國家發改委推介的PPP項目2529個，總投資額達到42443億元；財政部推出PPP示范項目233個，總投資額達到8170億元。目前，全國范圍內PPP示范、推介項目總投資金額已達到4.95萬億元。

    PPP這種政府和社會資本合作的建設模式，是經濟新常態下推進經濟持續發展的重要選擇，成為創新發展的“新引擎”。財政部還成立了政府和社會資本的合作中心，對項目操作進行流程化、標準化設計，制定了明確的開發路線圖。國家發改委也下發了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，明確了公共服務項目及領域。

    農墾系統采用PPP建設模式的優勢和重要作用就在于：

    1、有利于加強農場的基礎設施建設和公共服務，提升農場形象，營造良好的發展環境。

    PPP建設模式是一場政府社會公共服務供給側的重大改革，是引進社會資本參與農村基礎設施建設的創新。包括社會資本參與農場的道路、交通、水利、管網、垃圾處理、環境衛生及污水處理等項目建設。既能推進農場發展設施農業、有機農業、生態養生農業和鄉村旅游等產業，增加職工收入，而且又能改善農場發展環境，有利于城鎮化建設、城鄉一體化進程的推進。

    例如，湖北龍感湖農場即可利用PPP項目，打造龍感湖國家級濕地主題公園，鄂皖贛三省優質旅游產品熱線中轉站集散地。利用京九與長江黃金水道交匯點，建設中部區域配送中心，打造物流、人流、資金流和線下貿易節點。還可以通過工業園區基礎設施建設，打造產業集群，引進一些新型智能產業，提升工業園水平。

    2、有利于轉變政府職能，把農墾系統納入國民經濟規劃同步實施和推進強農惠農富農及民生政策的全覆蓋。

    PPP是一種市場化、社會化的公共服務供給管理模式，通過政府建立統一規范、公開透明的投資市場，能有效地進行資源配置，通過競爭，讓專業的人做專業的事，使農場能享受高質量、多元化、高品質、高性價比的優質服務，使政府由過去關注供給主體轉向關注公共服務的質量、效率和性價比，使政府更多地發揮規則制定人和監督人的作用，真正轉變政府的職能。

    與此同時，也能將農墾的各項建設規劃納入其中并同步實施，將農墾全面納入國家惠農富農政策覆蓋范圍，使中央關于農墾改革發展的政策得到全面落實。

    3、有利于形成農墾基礎設施建設工程，有效運營機制，提高工程質量和效益。

    PPP建設模式是在BT、BOT、BOOT投資模式上的進一步完善，通過新的運營方式，形成了投資、建設、運營、維護

    綜合運營。解決了過去道路剛修好，就損壞或無法使用的問題。PPP在一定周期內（至少五年），不僅建設好，還能運營好，維護基礎設施工程質量，讓其能真正發揮應有的作用和效率。

    4、有利于形成農墾系統的各項工程建設與政府共同形成“利益共享、風險共擔”的投融資機制。

    PPP投資模式有利于促進行政、財政、投資體制的改革配套。對政府而言，把錢袋子與政府在項目中支出責任掛勾；對農墾使用者來說，也要拿出工程的一部分付費，從而建立起政府和使用者混合付費的機制。作為社會資本，PPP是一種有償、長期、分期的一種商業行為。通過公開競爭、形成風險與權益掛勾，把項目回報與績效掛勾，從而形成與政府投資利益共享、風險共擔的運營投融運行體制和機制。

    二、農墾系統推進PPP建設的范圍、模式及程序

    （一）PPP建設的適用范圍

    根據國家發改委要求，PPP建設主要適用于政府負有責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目。新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。

    農墾系統應按上述要求，在推進農墾新型城鎮化市政建設、公路、道路等交通設施建設、農田水利、資源環境及生態保護，以及旅游、教育、培訓、健康養老等方面，積極申請進入國家項目庫，采用PPP建設模式。

    （二）PPP建設的操作模式

    1.經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

    2.準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

    3.非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

    （三）PPP建設模式的運作程序

    1.編制PPP項目總體規劃，納入政府項目庫。農墾系統各墾區和農場，要根據經濟社會發展需要，選擇本單位急需解決的基礎設施、公共服務項目，積極向政府申報，納入政府項目庫。

    2.編制實施方案，爭取納入政府項目。農墾系統各墾區和農場，要編制好項目實施方案，包括明確項目的經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定、財政補貼及財政承諾等核心事項，爭取通過聯審機制審查、納入政府建設項目實施。

    3.選擇社會資本合作伙伴。農墾系統的實施方案審查通過后，應配合行業管理部門、項目實施機構，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

    4.簽訂PPP建設的合同。農墾系統的項目實施機構和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息投露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。要參考國家發改委制定的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，細化完善合同文本，確保合同內容全面、規范、有效。

    5.加強PPP項目實施的績效評價。農墾系統在項目實施過程中，加強工程質量、運營標準的全程監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。鼓勵推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。

    6.搞好項目的移交和完善社會資本退出渠道。農墾系統應在政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。

    三、農墾系統積極推進PPP模式應做好的幾項工作。

    1、要加大宣傳與培訓力度，進一步提升農墾系統對PPP模式認識和理解水平及具體操作水平。

    PPP模式是市場經濟條件下一種全新的投資方式，有其深刻的內涵。有實際操作中，還有多種形式可以選擇采用。包括分包、授權經營等，各墾區和農場必須完整的掌握和運用這一模式，才能得到滿意的效果。PPP投資是一種有償的商業行為，必須發展農場的產業和項目，以其經濟收益償還PPP投入的資金。

    農業部管理干部學院要舉辦PPP專題培訓班，培訓規劃和財務人員，使其能適應新形勢下的投融資要求，提高PPP操作水平和效益。

    2、要加大工作力度，積極爭取政府的項目扶持。

    要抓住國家推進PPP投資和機遇。國家發改委、財政部都有推介和示范項目，各墾區要主動與有關部門聯系和銜接，爭取政府在PPP項目的引導資金。與此同時，各墾區和農場也要積極做好PPP項目的規劃，分析投入和產出的效益和效果，以發揮PPP項目投資的拉動作用。要選擇交通運輸、城鎮建設、社會事業、片區開發、光伏發電等收益比較穩定、投資規模較大、長期合作關系清楚、技術發展成熟的領域，運用PPP模式。重點在項目發起、項目執行、項目移交等環節探索建立科學的工作流程和業務規范，與投資建設單位健全利益共享、風險共擔的投資建設運營合作機制。

    3、要制定推進PPP模式的相關扶持政策。

    農業部農墾局要制定PPP投資相關指導意見。積極與財政部和國家發改委對接，爭取農墾重點工程和大項目進入國家項目庫和財政部示范項目。財政部已與金融部門建立了1800億PPP融資基金，農墾應積極爭取支持。集團化墾區要對農場開展的PPP項目給予一定的扶持。屬地化墾區設立財稅機構的單位，要安排一定的項目資金，與民營企業投入的資金相配套。各墾區要根據國家相關規定，制定農墾系統的PPP建設的相關制度，以保證該種投資模式順利實施。

責任編輯：于鵬