安 鋒 劉銳金 王紀坤 謝貴水
摘 要：分析了國家建立天然橡膠生產保護區政策的背景、產業面臨的形勢和問題，提出在生產保護區建設中需重視橡膠人工林的多功能特性，根據立地條件、生態環境特點、經濟社會發展狀況和橡膠樹品種特性等的差異，設置不同的經營目的，采用集約化分類經營的模式建設和經營。對不同經營目的的橡膠人工林應采用不同的種植規劃、建設標準、營林方案和管理標準，并輔以不同的支持政策，優化橡膠人工林的數量、質量和效益，服務國家天然橡膠生產保護區、木材戰略儲備基地和生態環境保護建設等政策。
關鍵詞：天然橡膠；生產保護區；橡膠人工林；多功能林；分類經營
一、國家天然橡膠生產保護區建設的背景及意義
天然橡膠具有良好的彈性、絕緣性、耐磨性、耐腐蝕性、隔水和氣密性，是一種具有良好綜合性能的可再生工業原料，被廣泛應用于工業、國防、交通、民生、醫藥及衛生等領域的 8 萬多種產品，并在飛機輪胎、液態天然膠乳等應用領域具有不可替代性。世界上有杜仲、銀膠菊、蒲公英和橡皮榕等 2500多種植物可生產天然橡膠，但因巴西橡膠樹（Para rubber, Hevea brasiliensis Muell. Arg.）膠乳產量高，品質好，加上其經濟壽命長，栽培容易，采割方便，加工和生產成本低，是目前唯一大面積商業化種植的生產天然橡膠的植物，產量占據了世界天然橡膠總產量的99%以上。自 1898 年開始人工種植巴西橡膠樹以來，2017 年底全球已在 43 個國家的熱帶地區種植橡膠樹約 1450 萬公頃，年產干膠約 1245 萬噸。
我國自 1904 年開始引種橡膠樹，但大規模發展橡膠樹種植是在上世紀 50 年代。經過 60 多年、三代人的努力，目前已在被國外植膠權威認為是“橡膠禁區”的海南、云南、廣東等地建立了約 1770 萬畝的橡膠種植基地，年產干膠約 88 萬噸，植膠面積和產量分別居世界第三和第四位。而我國也是天然橡膠消費大國，進口依存度高，2003 年起已成為全球最大的消費國和進口國，每年約 80%的天然橡膠來源于進口，多年來的自給率一直低于 30％的國際戰略安全警戒線。如 2017 年我國天然橡膠消費量 496 萬噸，而生產量僅 79.8 萬噸，進口量 556.5 萬噸（含復合橡膠和混合橡膠），天然橡膠自給率不足 20%（以上數據來源于ANPRC 年報）。
天然橡膠種植是典型的資源約束型、勞動密集型及生態環保型產業，生產周期長。天然橡膠制品產品種類多，市場占有率大，具有不可替代性、市場易控制性和政治敏感性等特點。因此，為了保障國家天然橡膠安全供給，促進天然橡膠產業可持續健康發展，國務院多次發文強調天然橡膠的戰略地位，指導產業健康發展。國辦發〔2007〕10 號文《關于促進我國天然橡膠產業發展的意見》，專門明確了我國天然橡膠產業的戰略地位和指導思想；國辦發〔2010〕45 號文《關于促進我國熱帶作物產業發展的意見》中也對我國天然橡膠產業發展的方針、思路、目標和扶持措施給出了具體意見。近年來的中央一號文件也多次提到天然橡膠，如：2015 年的中央一號文件明確提出要啟動天然橡膠生產能力建設規劃；2017 年的中央一號文件指出要建立天然橡膠等重要農產品生產保護區；2018 年的中央一號文件又提出，要“加快劃定和建設糧食生產功能區、重要農產品保護區，完善支持政策”。2017 年 4 月 1 日，國務院發布《國務院關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》（國發〔2017〕24號）提出，要“以海南、云南、廣東為重點，劃定天然橡膠生產保護區 1800 萬畝”。2017 年 6 月 5 日，農業部、國土資源部、國家發展改革委等聯合印發《關于做好糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定工作的通知》（農計發〔2017〕99 號），全面啟動國家天然橡膠生產保護區的劃定工作。2017 年 11 月，農業部辦公廳發布了《天然橡膠生產保護區劃定工作方案》（農辦墾〔2017〕18 號）。云南（云政發〔2017〕85 號）、海南（瓊府辦 2017〔166〕號）、廣東（粵辦函〔2017〕639 號）各省也分別發布了相應的工作方案，計劃在本省建立 900 萬畝、840 萬畝和 60 萬畝的天然橡膠生產保護區。
可見，國家對天然橡膠產業非常重視。建立天然橡膠生產保護區是將優勢生產區域的生產基地相對固定下來，確保用途不變、產能不減，通過實施差別化、定向化扶持政策，進一步優化生產結構和區域布局，保障我國天然橡膠生產能力和有效供給，促進產業平穩健康發展的有效途徑，是推進熱區農業供給側結構性改革和農業現代化發展的重要抓手，是農業政策調整和農業宏觀調控精準化的重要載體。
二、國家天然橡膠生產保護區建設面臨的形勢與問題
建國初期，為了打破國外敵對勢力的經濟封鎖，建設我國自己的天然橡膠生產基地，國家在人力、財力、物力上給予了強有力的支持，生產的天然橡膠基本都統購統銷，天然橡膠產業蓬勃發展。加之當時的市場需求大，勞動力成本低，國家制定的收購價較高，巴西橡膠樹單位面積的產值也較高。改革開放后，資源分配日益市場化，國外天然橡膠大量涌入，伴隨著國內勞動力成本和生產資料價格的提高，加上最近幾年天然橡膠價格持續低迷，我國天然橡膠產業的競爭力逐步下降，企業和農戶種植和生產積極性嚴重受挫。因此，國家天然橡膠生產保護區建設面臨著很多挑戰與問題。
（一）生產結構發生重大變化，民營膠園已成天然橡膠生產的主力軍
我國橡膠種植業起初是在黨和國家的大力支持下通過農墾國有農場發展起來的。隨后，在當地政府的支持和農墾橡膠農場的示范、幫助、帶動下，民營橡膠取得了長足的發展。2016 年民營橡膠面積已達 1122.75 萬畝，年產干膠約 52.83 萬噸，遠超過國有農墾企業 643.95 萬畝的面積和 28.76 萬噸的產量，民營膠已成為天然橡膠生產的主力軍。對于國有農場的經營管理可在一定程度上通過行政手段等干預，但按照“墾區集團化、農場企業化”的改革方向，市場在資源配置中的決定性作用將逐步加強，行政干預的適用范圍會不斷縮小。而對農戶個人膠園的經營管理只能通過引導、補貼等手段保護。但國家財政補貼畢竟有限，如何在國家天然橡膠生產保護區建設中保護國有農場和民營膠園用途不變、產量不減是必須考慮的問題。
（二）天然橡膠價格持續低迷，企業和農戶生產積極性嚴重受挫
由于全球經濟下滑，汽車輪胎等主要天然橡膠產品的消費增長趨緩，而高價位刺激下各國擴種的膠園陸續進入開割和旺產期，且石油價格大幅下降導致合成膠產量的增加，致使天然橡膠供需平衡關系發生改變。天然橡膠已連續 7 年供大于求，國際市場平均價格從 2011 年 2 月的 5561 美元/噸的歷史高位一直跌至不足 1500 美元/噸。2015 年國內價格跌破 1 萬元/噸，天然橡膠產業處于價格周期的低谷。而勞動力和生產資料價格持續上升，在價格“天花板”和成本“地板”的相互擠壓下，橡膠種植的比較效益持續降低，膠園畝產值不足 1000 元。因此，膠農和生產企業割膠、撫管積極性受到重挫，部分膠農和企業已停止割膠，民營膠園大都選擇放棄撫管，基本停止施肥或施肥頻次、數量明顯減少，撂荒現象嚴重，膠園投入水平和建設質量大幅下降。另外，在膠價低迷、地租走高的雙重影響下，海南、云南已出現砍膠改種其他作物的現象，植膠和割膠意愿下降，膠工流失嚴重。各地方政府也加快產業結構調整，調減天然橡膠種植面積，影響了產業發展的穩定性和可持續性。國家天然橡膠保護區建設面臨很大壓力。
（三）產業扶持政策不完善，國有農場經營體制多變
目前，國家對天然橡膠生產的扶持主要包括農墾天然橡膠基地建設撥款投資、農產品免稅政策、耕地地力補貼、新型經營主體補貼、天然橡膠林業補貼、天然橡膠標準化撫育技術補貼和天然橡膠災害保險補貼等。相對于一般的林業補貼和其他農業補貼，種類和數量均比較少。加之，近年天然橡膠價格低迷，云南、海南等地農墾改革中制度多變，企業化改革要求提高，不能適應營運要求，農墾企業改革預期不理想，在一定程度上影響了近年來農墾橡膠產業的持續投入和發展。另外，部分農墾企業橡膠樹破壞嚴重，死皮加劇，中低產膠園面積擴大，農墾橡膠產業的可持續發展能力及其在國家天然橡膠生產保護區中的作用也在一定程度上被削弱。
（四）生產環境先天不足，產業競爭力不足
我國天然橡膠是在被國外視為植膠禁區的熱帶北緣北緯 18～25°間發展起來的，受緯度和季風氣候等影響較大，先天不足，風、寒、旱和病蟲危害均比較嚴重，每年約有 2～3 個月的落葉期不能割膠，而且大多數膠園都處于海拔 600～800 米的山區。長期以來，我國的天然橡膠生產技術基本圍繞增產展開，在膠園建設過程中要修筑梯田、環山行、道路，營造防護林等，生產投資大，勞動強度高，生產成本較高，但產膠潛力和效益都較低。另外，橡膠園田間作業機械化程度低，除開荒、運輸外，一般都由人工操作。特別是割膠，技術要求高，勞動強度大，而且要起早貪黑和防盜，因此，當代年輕人一般均不愿意從事該職業，造成割膠工嚴重短缺。生產環境先天不足，機械化程度低，產業競爭力不足，勞動力短缺已嚴重影響了我國天然橡膠生產保護區的建設和可持續發展。緣北緯 18～25°間發展起來的，受緯度和季風氣候等影響較大，先天不足，風、寒、旱和病蟲危害均比較嚴重，每年約有 2～3 個月的落葉期不能割膠，而且大多數膠園都處于海拔 600～800 米的山區。長期以來，我國的天然橡膠生產技術基本圍繞增產展開，在膠園建設過程中要修筑梯田、環山行、道路，營造防護林等，生產投資大，勞動強度高，生產成本較高，但產膠潛力和效益都較低。另外，橡膠園田間作業機械化程度低，除開荒、運輸外，一般都由人工操作。特別是割膠，技術要求高，勞動強度大，而且要起早貪黑和防盜，因此，當代年輕人一般均不愿意從事該職業，造成割膠工嚴重短缺。生產環境先天不足，機械化程度低，產業競爭力不足，勞動力短缺已嚴重影響了我國天然橡膠生產保護區的建設和可持續發展。
三、國家天然橡膠生產保護區橡膠林可持續分類經營模式的思考
根據國務院關于建設糧食生產功能區和重要農產品保護區的指導意見，我國擬在海南、云南和廣東三大植膠區建立 1800 萬畝的國家天然橡膠生產保護區。但目前我國橡膠種植總面積僅 1770 萬畝，且其中有相當一部分風寒旱害侵襲較為嚴重，保存率低，生產能力低下；而熱區可利用土地面積非常有限，農業部上世紀 80 年代區劃的橡膠種植適宜區已經基本開發完畢，加之天然橡膠價格持續低迷，農民和相關企業種植橡膠的積極性不高。因此，要保障 1800 萬畝的天然橡膠生產保護區，積極完善相關財政支持和補貼政策，加快技術創新，解決產業突出矛盾是亟需研究的問題。但如何結合天然橡膠生產的特點，轉變思想觀念和常規生產方式，改變經營模式，實施差異化管理和支持政策，利用有限的財政投入劃好、建好、管好和用好國家天然橡膠生產保護區也是需要討論的話題。
我們注意到國家在建設天然橡膠生產保護區的同時也提出要建設國家木材戰略儲備基地，加強林業生態工程建設。在以往的橡膠林栽培和經營管理中我們僅強調了橡膠樹生產膠乳的功能，而對其生產木材、環境保護和強大的碳匯等多功能特性并未重視，生產技術措施等基本圍繞追求膠乳產量制定，導致橡膠產業與其他農業產業相比競爭力較低。在當前比較效益較低，但必須保障橡膠生產能力的生產形勢下，橡膠林向熱區的優勢區、山區集中已成為一種必然趨勢。以前制定的生產技術措施是否適宜新的植膠環境和生產形勢亟待重新考慮。因此，在國家天然橡膠生產保護區建設中有必要進一步強化橡膠產業綠色、扶貧和特種資源林的概念，重視橡膠人工林的木材、生態功能和林下資源的開發與利用，根據各地生態環境特點、立地條件及經濟社會發展狀況等重新劃分“宜膠區”，然后再根據不同橡膠樹品種的適應性和生產特性制定不同的經營目的，充分發揮橡膠人工林的多功能特性進行多功能分類經營。
建議綜合考慮各地的立地條件（包括土壤條件、地形條件和耕作歷史等）、生態環境特點（包括生態類型區、氣候條件、災害性天氣出現頻率等）、經濟社會發展狀況（包括當地優勢產業、產業基礎、勞動力、人均收入、橡膠產業比較效益等）及不同橡膠樹品種的品種特性（包括產量水平、抗風能力、抗寒能力、生長特性、膠乳特性等）等對現有膠園進行逐步改造或重建，建立如下 5 種不同經營目的的橡膠人工林：①木材膠乳兼用速生豐產林。主要在生產條件較好的平原或丘陵區使用膠木兼優等優良品種建立，充分發揮品種和立地環境特性生產高質量橡膠和速生木材，保障國家天然橡膠和木材供給。②農林結合天然橡膠保障林。主要在條件較好或適中的平原地區采用全周期間作模式等方式建立，旨在生產特種橡膠、優質橡膠，保障天然橡膠安全供給的同時通過間種、套種等方式獲得較高的穩定收入，提高效益，并保障國家天然橡膠安全供給。③以生產天然橡膠為主的特種橡膠保障林。在生產條件較好或適中的地區通過生產管理模式的改變生產高性能特種天然橡膠，滿足國家對高端特種橡膠的需求，保障國家天然橡膠的安全供給。④以生產木材為主的天然橡膠儲備林。在適宜區的丘陵區或山區根據當地自然、社會、經濟條件建立，主要以生產木材為主，僅在橡膠價格高啟或國家戰略需要時割膠的儲備林，在生產木材、保護環境的同時實現“藏膠于地”的目的，保障國家天然橡膠生產能力。⑤以綠化荒山保護環境為主的天然橡膠儲備林。主要在適宜區的丘陵區或山區建立，以保護環境為主要目的，僅在橡膠價格高啟或國家戰略需要時割膠，在綠化荒山、保護環境的同時實現“藏膠于地”的目的，保障國家天然橡膠生產能力。對不同經營目的橡膠人工林建立相應的選擇分類標準指標體系，進而對現有和擬發展橡膠人工林的林地進行“宜膠地”區劃和歸類，然后采取不同的種植規劃、建設標準、營林方案、管理標準和補貼政策，同時鼓勵發掘利用林下資源、發展多種經營，形成橡膠人工林的分類集約化經營管理模式和差異化扶持政策。在生產保護區政策制定和建設過程中要充分考慮各種經營模式的特點，區別對待保障安全供給的保障林和保障生產能力的儲備林。一方面要將土地相對固定下來；另一方面也要提高品種生產潛力和土地生產效益及產業競爭力，讓膠農和企業的收益有一定保障。通過集約化分類經營和補貼等手段優化橡膠人工林的數量和質量，精準經營和補貼，確保國家天然橡膠保護的面積、質量和生產能力， “藏膠于地” “藏膠于技”，保證天然橡膠的安全供給，達到服務國家天然橡膠生產保護區、木材戰略儲備基地和生態環境保護等戰略目的。
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