摘要：項目建設需要使用區位條件較好的土地，農墾國有土地往往成為項目建設征地收地的“優先目標”。按現有政策和模式實施土地征拆安置補償，無法保障被用地人生活水平不降低，急需改革創新征拆辦法措施。本文梳理了部分墾區用地拆遷補償安置的實踐經驗，并從多元混合補償、長遠分期補償、先安置后拆遷等方面提出政策創設建議。
關鍵詞：農墾；征地收地；補償安置；建議
一、項目建設征地收地在所難免
做大農墾經濟總量“蛋糕”，不能不推進項目開發，而項目開發對土地資源的依存度已經日益增強。廣西農墾擁有位于城市周邊的農場土地60多萬畝，僅南寧市城郊就有8個農場土地共38.5萬畝。圍繞做大做強支柱優勢產業、集聚產業發展、推進城鄉融合、建設美麗農場，促進農墾集團高質量發展的工作目標，廣西農墾已實施“一核三新”主導產業戰略，其中“三新”中首要的就是依托項目開發土地的健康文旅產業。該產業2020年已批續建項目計劃投資10.38億元，內含康居文旅項目用地不低于400畝；待審批項目計劃投資67.64億元，內含康居文旅項目規劃用地不低于6.91萬畝。在6.91萬畝規劃用地中，涉及南寧市郊的明陽農場4.6萬畝、九曲灣農場1.36萬畝。與此同時，農場駐在地政府收回使用農墾國有土地每年都在0.2萬畝以上。可見，農墾和地方做大經濟規模、推進經濟發展，征收使用農墾國有土地成為“優先目標”，項目建設涉及大量的征地拆遷已經在所難免。
二、項目建設征地難點在于補償安置
目前廣西墾區可供盤活的存量建設用地很有限，面對新增建設用地需求，需要從承包經營農場土地的職工、或者承租農場土地的職工家屬（含職工父母、配偶、子女，屬于非職工，下同）手中，將國有農用土地收回來，轉用為建設用地。這些年的經驗表明，收回使用100畝地往往牽涉到5-10名職工，有時歷經半年到一年還簽不了協議、用不了地。按現行政策，收回使用農墾國有土地，平均每畝土地補償費大致10000元-20000元，每畝安置補助費大致15000元-30000元，每畝青苗補償費大致4000元左右。限于地方財力，提高用地補償標準已無太大空間；而按現有的補償安置標準實施，又很難做到失地職工尤其是非職工的生活水平不降低、長遠生計有保障，難免埋下信訪事件的隱憂。因此，開拓其他補償安置門路，改變簡單的一次性現金補償方式，以確保失地職工及家屬長久安定，可謂迫在眉睫。
三、改革創新用地拆遷補償安置的探索和相關經驗
（一）將單純貨幣補償改革為多元混合補償
失地職工及家屬往往關心“現在補給我多少”“以后怎么辦”。對此，宜采取多種手段和方法，將原來的土地物質產出轉化為長遠的財產收益權利，能給職工帶來一系列連續的收益流，而且職工的收益只能高于或等于以前，不能低于以前。以這種思路安排好失地職工的基本生活保障、養老保險、就業等問題，同時統籌考慮家屬的基本生計和就業，才可以根本解決補償安置難題，而且確保社會穩定。
1.廣東經驗。被用地人參與政策惠及的建設用地開發。廣東省政府辦公廳《關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》(粵府辦〔2016〕30號)明確，“依法收回國有農場（含華僑農場）、林場土地，因失地職工確有需要安置留用地的，參照本意見執行。”據此，廣東農墾用好用足相關政策，經與市縣政府協商，留用地（安置）按征收土地的10%-15%安排；被收回使用土地的15%以上可申請協議出讓為建設用地，交由被用地職工及家屬開發項目，解決其在內就業和取得收益問題，既可減少農墾企業或開發商一次性的巨額收地費用，也可保障失地職工及家屬有長期穩定的收入來源。
2.廣西思路，貴港市嘗試對西江農場按總用地5%-7%劃撥安排安置留用地，用以安置被用地職工；南寧市規定鄉村旅游、養老養身康體、文化創意等產業，不改變或不破壞農用地性質用途的地塊，可不辦理轉用，某些存量建設用地不辦出讓也能讓被用地職工及家屬參股經營并直接報建。地處柳州的新興農場公司計劃用好《鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》“新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制”政策，開展“旱改水”等土地綜合整治，通過整治項目創收，用以擴大被用地職工的收益。
安徽農墾推進墾地合辦園區，在地方稅收留成、園區規劃商居用地共同開發等方面也積累了有益經驗。
（二）將先拆遷后安置改革為“先安置再拆遷”
征地收地經常涉及地上建筑物的拆遷。拆遷住房宜充分考慮被拆遷人能否住得上房、住上好房的問題，不宜一補了之。項目用地達到一定規模后，可爭取政府支持，先期建設針對被征拆職工的安置住房，以節約集約用地為原則，盡量規劃建設安置小區。要充分考慮居民的商、住、學等要素配置，確保職工的新住房居住體驗超過原住房，店面較原來的保值增值。安置區內的農貿市場和小商品市場，攤位優先用于安置被征拆職工及家屬就業。尊重場域內的傳統文化習俗，可在規劃區內建設科技文化區和娛樂區。
福建經驗。仙游縣鯉南開發區讓利于民、先建后拆、先安置后遷移，消除了被征拆職工顧慮，破解了用地拆遷難題。
（三）將人員就業和社會保障納入議事日程
一是用地企業宜優先考慮錄用失地職工“退一進二尤其是進三”；具備條件的，延伸照顧失地職工家屬的就業。
二是用地企業應依靠政府加大對失地職工及其家屬的再就業培訓力度，增強其就業技能。
三是宜優化失地職工及其家屬的社保辦法和路徑，從住房、醫療、子女上學、困難救助、扶貧、低保等方面完善對其社會保障。
（四）將一次性支付補償改革為長遠分期補償
在發放部分現金滿足失地職工生活所需以及自主創業急需資金之外，可以考慮將大部分資金集中起來，成立失地職工補償款基金，存入金融機構進行保值管理，從中按月給失地職工發放補償金，避免失地職工一次性獲得大額補償安置資金后的非理性消費，造成三五年后“坐吃山空”的窘境。
（五）將單純消費性補償改革為生產性補償
失地職工獲得的現金補償，如果作為消費支出或單純作為農業生產資金，全部交給失地職工使用，將會造成使用的盲目性和短期行為。宜考慮一部分交給職工，作為生活費用和自主創業的啟動基金；另一部分集中起來，作為股金投入產業發展。
廣東經驗。省政府有關指導意見指出：采取“土地補償費入股或土地入股等途徑和方法解決好被征地農民的生產、生活問題”。
湖南經驗。汝城縣廈蓉高速路征地拆遷，在規劃商住新區時，吸引職工及家屬以補償費入股，合伙興建竹木加工廠等項目，創辦經濟實體，發展經營性物業。職工及家屬可以進工廠、在企業務工取得工資收入，還可分享這些項目的紅利。
四、政策創設建議
中央農墾改革發展文件明確指出：“嚴禁擅自收回農墾國有土地使用權，確需收回的要經原批準用地的政府批準，并按照有關規定予以補償，妥善解決職工生產生活困難，依法安排社會保障費用。”由于經濟社會發展需要，收回使用農墾國有土地在所難免，因此，在國家層面明確農墾國有土地拆遷補償安置的相關政策安排，很有必要。基于上述部分墾區的改革探索和有益經驗，筆者提出以下政策創設建議。
（一）支持多元混合補償
收回使用國有土地涉及多方重大利益，墾地宜協同擔當，不宜由農墾唱獨角戲。
1.鼓勵農墾企業與市縣政府合作，將農墾土地納入地方各類規劃，依法依規合作開展用地開發。
2.明確各地政府在收回使用農墾企業國有土地時，因地制宜做好職工群眾補償安置的責任：“征地三費”和社會保障費用不低于征收農民集體土地各費補償標準，同時按征地量的15%-20%給農墾企業安排安置留用地，用于商住開發，滿足被用地職工群眾就業或取得穩定收入；政府出讓農墾土地，扣除上繳中央的和出讓業務費外，其余收益按項目建設和財政預算渠道全部用于農墾企業補償、職工安置、生產發展和農田基本建設。
（二）支持先安置后拆遷
1.征拆涉及房屋和其他需要回建的建（構）筑物，支持和推廣“先安置后搬遷再拆遷”模式，創立提前規劃提前建設的“應急啟動機制”，對于拆遷戶安置建設涉及的規劃、用地、建設立項、報批報建、產權登記開通“綠色通道”和“一站式服務”。
2.被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的，拆遷人可以對被拆遷人調換房屋產權。
（三）支持非職工人員就業和社保
1.非職工的就業安置，由屬地市、縣（區）政府牽頭，農墾企業全力配合。
2.支持非職工到墾地合作開發的園區企業就業，政府給予園區就業補助。
3.免費為非職工舉辦就業、再就業培訓。
4.支持非職工自主創業，對注冊個體工商戶或創辦企業并運營的，政府給予獎補。
5.確實無法就業的，政府將其納入城市低保、社會救助對象，為其辦理城市居民統一的養老保險、醫療保險。
（四）合理安排生產性補償和長遠分期補償，建立補償資金和基金管理機制
1.土地補償費的主要部分用于農墾企業農田基本建設、土地整治、生產發展、經濟建設；一部分用于補充職工社會保險費用。其余的土地補償費和全部的安置補助費用于職工安置工作和社會保險費用繳納及生活補助；要按一定年限逐年發放，不能一次性發完用完。青苗附著物補償費可一次性發給物主，由其自由支配。社會保障費專門用于職工社保開支，用地獎勵費用于企業經濟社會發展。
2.支持企業成立失地職工補償款基金，存入金融機構保值管理，并書面形成管理制度，經職工大會或職代會審議通過，并公示無異議后予以實施。農墾企業使用土地補償費或安置補助費等用于理財活動，事先須經職工大會或職代會審議通過該理財具體方案，嚴格遵循安全性原則，確保將風險降到最低。
3.各級自然資源、國資管理部門要督促并規范農墾企業組織合理使用三項補償費，以及社會保障費、用地獎勵費和用地相關的其他費用，對諸費的使用進行監督和定期檢查。
五、營造和諧用地環境
項目建設征地拆遷安置補償涉及農墾企業、職工和家屬、屬地政府等多方的重大利益，營造和諧的用地環境，對于保障社會和諧穩定至為重要。
1.尊重失地職工及家屬的意見，不搞強制和一刀切。對于一些比較注重眼前利益，以及要價高、除貨幣以外的其他補償方式不愿意接受的職工群眾，要耐心宣傳有關土地管理和經濟建設的法規政策，開展說服教育。
2.引導被用地職工及家屬以入股等方式參與用地項目及配套設施建設。農墾企業要配合政府進行指導和規劃、科學集約用地，不能由被用地職工及家屬私搭亂建，形成新的“城中村”或所謂“小產權房”。
3.農墾企業要依規管理使用征地拆遷安置補償各項資金，在確保安全性前提下實現合理的增值收益，筑牢多元混合補償安置職工及家屬的物質基礎。
（作者單位：廣西農墾集團有限責任公司）
責任編輯：蔡基松
京公網安備 11010502034728號
